西方公共服務思潮嬗變與啟示

2013年5月25日，《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》正式公布，其中行政體制改革被列為年度重點改革領域，提出改革的重點任務是創新政府公共服務提供方式。在此背景下梳理西方公共服務的理念嬗變過程，對于推進當前的實踐將具有很好的借鑒意義。

西方公共服務理念及其嬗變

西方公共服務理念的形成和演變，與西方社會對政府管理的理論探索和改革實踐息息相關。西方傳統公共行政理論認為，所有具有非排他性和非競爭性的公共產品和服務，都應由政府提供。這實際上把政府和市場、公平和效率、公共服務和私人服務截然對立起來。在其影響下，很多國家把公共服務作為政府的專利，致使政府財政負擔不斷加重，承擔的公共事務日益繁多，公共服務成本高、效率差、質量低的弊端更加明顯。為緩解西方社會所普遍面臨的公共服務困境，一些新的公共管理理論開始走上歷史舞臺，其中，公共物品理論和公共選擇理論等對當代西方國家行政改革產生了基礎性的影響。

公共物品理論起源于威克塞爾提出的純公共物品理論，1919年，林達爾均衡原理的出現有效解釋了公共產品的供給水平問題，隨后薩繆爾遜發表文章“公共支出的純粹理論”和“公共支出理論的圖式探討”，提出并部分地解決了公共產品理論的一些核心問題。以薩繆爾遜、喬治·恩德勒為代表的公共產品理論從公共產品、私人產品及混合產品的概念界定出發，提出政府機制更適宜于從事公共產品配置，在市場經濟條件下，如果沒有政府介入將導致公共產品供給不足；市場機制更適宜于從事私人產品配置，政府機制無法做到像市場機制那樣通過分散化方式有效解決經濟活動中的激勵和信息問題；混合產品應當根據公私程度的差異參照公共產品或私人產品進行配置，或由政府和市場共同來提供。

然而，公共物品理論并不能完全涵蓋和解釋現實社會中部分特殊的公共服務情況，為了彌補這個缺憾，1965年，公共選擇學派首次提出了“準公共物品”概念，并開啟公共選擇理論發展的新紀元。以布坎南、阿羅、奧爾森等人為代表的公共選擇理論，從“經濟人”假設前提出發，試圖把市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的框架，提出政府組織是追求效用最大化的理性經濟人，必然存在自我膨脹的趨勢和低效率的弊病，為彌補現行體制的缺陷，應當打破政府的壟斷地位，將政府的功能與活動最大限度地推向市場和社會。這種用市場力量改善政府作用的嘗試，為提高政府效率、克服政府失靈提供了一種新思路，尤其強調在政府內部確立競爭機制和激勵機制，更多地依賴市場機制如拍賣、承包等方式來生產某些公共物品或服務。

在上述理論的綜合作用下，20世紀70年代末以來，西方主要發達國家興起了新公共管理運動，形成了全球性公共行政改革浪潮。新公共管理涉及了若干有代表性的理論如重塑政府、民營化、全面質量管理、法律與善治等理論，還涉及大量新主題如公共服務供給、產權、交易成本、自治型公共組織、多元組織、績效評估、流程再造、標桿管理等。新公共管理運動主張在公共部門更多地運用市場、私營部門的先進管理方法，發揮競爭機制在公共服務供給中的積極作用；重視服務管理結果的實現和管理者的個人責任，強調滿足顧客的需要，注重公共服務績效評估，努力降低服務成本，提高服務質量和效率。

但新公共管理也有公民參與不足等弊端，于是又誕生了后新公共管理模式，其理論框架主要有登哈特的新公共服務理論和格利夫、杰普森的公民參與理論，它們“強調通過對民主治理模式的構建以及政府與公民間關系的重建來推進官僚制政府改革”，并強調在公共服務供給中，政府應確保公共利益實現，政府的角色不是被動的管理者，而是公民需求的主動識別者和回應者。應當改革管理模式，讓公民廣泛參與行政過程，影響和監督行政決策，更好地滿足公眾需求，并提出公共服務消費者參與行政過程的三種具體形式。隨著各國行政實踐探索的深入，人們對政府本質認識的進一步深化，國際社會普遍意識到公共管理的本質就是服務，政府的主要任務，是幫助公民明確表達自身利益并促其實現。這些經驗和成果為我國當前行政體制改革和政府職能轉變提供了難得的借鑒。

借鑒過程中需要把握幾對關系

中國行政體制改革是立足于社會主義初級階段基本國情進行的行政制度及方式的自我革新，在批判吸收和借鑒西方公共服務理念過程中需要把握好以下幾對關系。

公共服務的國際經驗與本土實踐之間的關系。西方社會公共服務理念與資本主義國家的市場經濟發展密切關聯，其適用范圍具有一定的時空邊界。在社會主義市場經濟條件下，借鑒西方公共服務理論的價值，在于激發和創新中國內源性本土的服務思想，促進我國行政體制改革的科學化和本土化。如果盲目引進他國經驗，不考慮自身國情和環境差異的現實，將難以充分發揮國際先進經驗的應有價值。正如羅伯特所指出的那樣，“對某一民族國家環境中的公共行政管理的作用作出的概括，不能普遍化并運用于不同環境中的公共行政管理。一種原則則有可能適用于不同的框架，但是，原則的適用性只有在對那種特殊框架進行研究之后才能確定”。

公共服務領域中央集權化與地方分權化之間的關系。20世紀70年代末以來，西方各國公共管理變革的一個重要內容就是調整中央與地方的關系，中央政府與地方政府出現了均權化的傾向，表現為集權程度高的國家逐漸向地方分權，分權程度高的國家逐漸強化中央集權。如法國從1982年開始進行地方分權改革，通過行政體制結構性調整逐漸改變原有中央集權的政治傳統，中央政府將涉及地方利益的部分事務交由地方政府管理；有些國家則將傳統上屬于地方政府自治范疇的公共服務職能收歸中央政府，以緩解地方財政困難，提高公共服務供給水平和規模。在我國行政體制改革中，也需要進一步厘清中央與地方公共服務職能分工，明確不同層級政府各自的公共服務供給重點。

公共服務的市場化和公共管理社會化之間的關系。公共管理社會化旨在解決“政府做什么”的問題，其核心是讓利放權。政府將社會管理權限逐步下放，鼓勵民眾和社會組織有效參與社會公共事務，分擔政府的部分公共管理職責；并培育和發展社會公民組織，增強社會基本單元的發展活力，使之形成自我服務和自我管理的能力。公共服務市場化旨在解決“政府如何做”的問題，其核心是鼓勵競爭。政府壟斷公共服務將在一定程度上降低公共服務的供給效率和經營效益，并容易滋生各種權力尋租現象。政府應當逐步退出某些公共服務領域，探索與企業建立合約委托關系，平等參與公共服務的供給，促使企業通過革新技術、規模經營、完善管理、專業生產，提高公共服務效能。

公共服務均等化與標準化的之間的關系。公共服務均等化是一種價值導向，強調公民在公共服務面前享有的平等權利，其目的是無差別地保障全體公民享有基本生存、生活、生產、發展和基本尊嚴的權利。公共服務標準化是一種結果導向，強調公共服務供給的規范高效，其目的是在滿足相同群體的多樣化需求，或不同群體的單一化需求時規范公共服務供給的水平和質量。公共服務均等化和標準化之間是目的和手段的關系，二者需要在相互協調過程中進行動態調整。與此同時，公共服務標準設定應與公共服務供給能力相適應，標準過高將使均等化缺乏物質基礎，標準過低則無法保障公民基本權利。政府既要通過追求均等化保障公民享有公共服務的平等性，也需要通過標準化建設保障這種平等的一致性。

（作者為浙江海洋學院管理學院教授）

責編/陳陽波 張瀟爽 美編/石玉