中國社保改革可向德國學什么

二十一世紀初期，德國在全球化、老齡化和兩德統一壓力下，在福利制度舉步維艱，經濟低迷，失業高漲之時，政治家如施羅德等為改革不戀官棧，義無反顧，不惜提前退出政治舞臺，仍力推改革。廣大德國百姓盡管忍受福利上漲停滯的切身之痛，但仍理性面對改革壓力，以壯士斷腕的勇氣支持福利制度和勞動力市場的改革，先行一步，贏得了全局。此次歐債危機中，德國經濟社會在一片哀鴻的歐洲諸國中脫穎而出，正是對“機遇總是垂青有準備者”的最好詮釋，也是對德國社會保障制度改革的最好褒獎。

德國對社保制度的改革并非一帆風順

二戰后，德國經歷了經濟高速增長的“經濟奇跡”。上世紀六七十年代，經濟高速增長，通貨穩定，失業率很低，為社會保障體系的建立打下了堅實的經濟基礎，由此不斷擴展的社會保障分支等形成了一張堪稱包羅萬象的社會保障網。各種社會保險和社會津貼名目繁多、開支巨大。

隨著石油危機爆發，經濟增速下滑，失業上升，尤其是全球化、老齡化以及兩德統一所帶來的社會保障體制轉制所帶來的沖擊等，使原來建立在經濟高速發展，以現收現付制度為基礎的社會福利模式遭遇前所未有的挑戰。集中表現為剛性且不斷持續上漲的社會福利待遇和過度的勞動力市場保護，造成了社會保障繳費率和稅率的不斷調高，從而推高了生產成本，阻遏了投資，使經濟長期低迷，失業率不斷攀升，一度近10%。總數達400多萬人。

為了應對由此帶來的挑戰和危機，從科爾政府執政后期開始，此后的施羅德、默克爾政府均進行了持續的社會保障制度的改革，其中尤以施羅德政府時期的改革舉措力度最大，成效最為顯著，為德國此后能從容地應對危機贏得了時間優勢和戰略主動。當然改革并非一帆風順，德國社會也經歷了激烈的爭辯、反復的博弈、廣泛的社會醞釀，最終還是達成了默契。

德國社保制度改革的具體內容

在養老保險制度改革方面，針對改革前法定養老保險入不敷出，養老保險繳費率不斷上升的困境， 德國政府作出了將法定退休年齡逐步由65歲延后至67歲的決定，此舉被視為是應對德國人口老齡化不斷加劇的挑戰，可減輕現收現付制度下的資金缺口和支付壓力的最重要的改革舉措；在養老金給付的計算上則引進人口因子，實際降低養老金的發放標準，通過變相降低每月發放金額以換取延長發放年份；鼓勵和積極推進企業補充和私人養老金的建立，以減輕法定養老金的負擔，從而控制繳費率的上漲。

在醫療保障制度改革方面，針對法定醫療保險支出費用急速上升，繳費率不斷攀高這一突出問題，施羅德和默克爾政府連續接力，推出了以加強法定和私人醫保機構間、以及醫療服務機構間競爭為核心的改革舉措，以期達到穩定繳費率、遏制費用飛漲的目的；此外，還通過實施擴大覆蓋面以達到全民醫療保險，擴大團結互助性的目的。

推進勞動力市場方面的改革，以增強勞動力市場的靈活性。具體舉措有：一、改革聯邦勞動局，去官僚化，更名為聯邦就業服務局，其職能也從原先更多具有管理性質的行政管理機構轉化為職業中介和服務機構；二、合并失業救助和社會救濟，縮短失業金領取時間，同時對不積極尋找工作或接受改行培訓后不積極就業的加以懲治，籍此降低失業者的道德風險，激勵失業者努力尋找工作重新就業；三、在職業培訓和介紹機構間引入競爭，政府憑各機構職業介紹和培訓的成功率來支付勞務費用，以此提高職業培訓和職業介紹機構的服務效率；四、激勵多種形式的靈活就業。具體形式包括鼓勵失業者自主創業，對臨時性、工作量相對較小，收入總量較低的工作，通過放寬解雇保護制度，使企業雇主減輕了一旦雇傭很難解雇的后顧之憂，提高雇工的雇傭率，等等。

德國經驗對我國社保制度和收入分配制度改革提供了很大啟示

戰后德國社會保障制度的完善和改革，尤其是本世紀初作為歐債危機中經濟社會表現一枝獨秀主因的未雨綢繆的改革，給我們4SbyNsOGfaT7lxF9XwPMkQ==的社保制度和收入分配制度改革提供了很大啟示。

其一，施羅德時期以《2010改革議程》為主線的經濟社會改革的重要舉措之一就是實施以減稅為主導的稅改政策，將個人所得稅最高從48.5%下調到42%，最低從19.9%降到15%。同時下調企業稅從25%下調至19%，以激發需求、促進稅收公平。當時德國經濟也是面對消費不足，經濟增長乏力，且失業居高不下。目前我國出現了收入差距過大，城鄉、地區和階層收入分配不合理，影響了我們內需的激發和經濟的可持續發展和社會穩定。德國經驗給我們的啟示是：在投資效率下降、出口回落的情況下，可以通過降低總體稅收水平來刺激內需，適度降低高收入者的稅收水平，輔之以正確的政策引導，鼓勵其進行實業投資、提供就業機會；同時，尤其重要的是要為社會廣大的工薪、中產階層減輕稅收負擔，以促進蘊藏的巨大消費潛力，塑造穩定的中堅階層，實現稅收公平；同時，通過給于低收入階層補貼和轉移支付，保障民生，安定社會，提高社會公正度。

其二，德國和歐洲其他國家的社保制度一般都是在戰后“經濟奇跡”時期建立的，當時的經濟狀況好，社保收入多、支出少，人口老齡化情況不嚴重，所以在制度完善和重構中存在著待遇過度承諾、社保體系過于龐大、機制設計上助長道德風險的逆向選擇等較多的弱點，最后在老齡化和全球化壓力下不得不拿出壯士斷腕的勇氣，艱難而痛苦地收縮福利待遇。中國目前正處在完善和重構社會保障制度的階段，一方面，當下的社會保障制度還很不完善，不但城鄉差別很大，沒有達到全覆蓋，就是城鎮社保制度本身還存在碎片化等問題，無疑，政府繼續加大投入，提高社會公平性是首要任務。另一方面，我們在經歷了三十多年的高速發展后，經濟實力、財力均處在相對較好時期，在當下社保體制的重構和完善的時候，易出現因財力殷實的虛幻錯覺而過度承諾。因此我們在重視民生的前提下，要從現實出發，常念“由奢入儉難”，避免過度承諾，尤其是要注意建立鼓勵自我約束、負責的好機制。就社保制度而言，按人保部的口徑，中國社保繳費率平均已達40%，在173國家和地區中名列13位，如果繼續推高繳費率，對以廉價勞動力支撐的制造業為主、出口導向的中國社會來說，意味著成本比較優勢的喪失，會直接影響再生產和經濟增長以及就業，使過高的福利承諾變成無源之水，最終無法維持而導致大眾福利的被迫下調；需注意針對不同地區、階層和人群進行待遇結構等的調整，以實現社保的均等化；同時，要通過稅收減免、財政補貼等大力發展第二支柱——企業補充和第三支柱——個人自我保障，以減輕作為第一支柱的社會保險的壓力，使其能在全球化壓力下有自我靈活調整和適應經濟變動的能力，而又不降低民眾的社會保障水準。

其三，面對醫療費用猛增同時又不能降低醫保服務的可及性的兩難，德國醫保改革的思路和舉措是讓社會醫保的投保人在眾多醫保機構中自由選擇醫保機構，個人醫保繳費跟著選擇走，迫使不同的醫保機構只有通過較低的醫保繳費率和較好的醫療服務承諾來吸引投保人，驅使醫保機構和提供相關醫療服務的醫院和醫師協會互相議價，把壓力傳遞給醫院和醫療服務機構，激勵其以較低的收費和較好的服務承諾來贏得醫保機構的合同，一舉兩得。即以醫保機構和醫療服務機構的相互競爭來提高效率，控制醫療費用上漲，同時不降低醫療服務水準。對我國來說則是如何加大醫保和醫療服務機構（尤其是國營醫院）的有序競爭，以提高服務水準、控制費用上漲。

（作者為復旦大學歐洲問題研究中心主任，歐盟讓·莫內講席教授，中國歐盟研究會副會長兼秘書長）

責編/劉建 美編/石玉