走出公務員“薪酬尷尬”的路徑

薪酬是基于人力資本對職工勞務的全面補償，其補償結構和調整機制貫穿了初次分配和再分配過程。在“后工業社會”，以計件、計時和月薪為主的工資制度，已經無法反映高科技的勞務價值。圍繞人力資本的升值，分配要素包括人力資本、實際貢獻、忠誠度、保密性、人的社會風險等，由此構成一攬子補償的薪酬制度，這是按勞分配原則的繼續和延伸，反映后工業時代的生產關系，其內涵與外延均比工資制度更加深入和廣泛，其結構和調整機制比前者更加復雜。

《公務員法》是公務員薪酬制度的起點

根據薪酬理論結構，薪酬調整機制呈現二元及交叉的特征。首先，基本工資和基礎養老金均需按照CPI增長率建立正常調整機制，也稱宏觀調整機制，以滿足在職職工和退休職工的基本生活水平不變；其次，基本工資微觀上可以按照個人職位、責任和風險的變化進行調整，在中觀上伴隨行業變化和行業比較進行調整；基本養老金在退休時點確定計發額之后，幾乎沒有微觀和中觀調整機制。

在英法德等歐洲國家，公務員報酬與企業職工同行發展，薪酬結構和調整機制很相似。進入后工業時代以后，美國在1978年《文官改革法》中引入了首席執行官崗位和績效工資制，代表公務員薪酬結構和調整機制的完善趨勢。

2005年我國《公務員法》第十二章涉及公務員的工資、福利和保險，可謂“要素具備、結構合理，且引入績效工資”，已經具備薪酬制度的雛形特征，《公務員法》是我國公務員薪酬制度建設的起點。

執行中的誤區導致公務員“薪酬尷尬”

《公務員法》在2006年進入實施，至今已近8年。此前的“低工資”現象有所改善，但“濫補貼”和“單軌福利”的現象卻更加嚴重，引起社會不滿；各地區和各部門的養老補貼參差不齊，有失公平性，引起地方和基層公務員的不滿；《公務員法》的貫徹執行陷入了誤區。

至今在中國從企業到公共部門，相關研究停留在工業化初期的工資范疇內，重崗位設計和工資測評、輕延期支付和終生收入，重收入和水平、輕結構和效用，不能用薪酬理論指導工資政策，更缺乏用薪酬結構理論指導工資和養老金兩個方面的政策制定。因此，公務員收入缺乏終生期望值的教育和政策，助長了短期行為和物質激勵。

通過改革開放前10年走出小農經濟的絕對平均主義以后，中國應當堅持公平原則實現法治，為實施市場經濟體制改革奠定基礎。但是在過去粗放和無治的發展階段里，勞動報酬占GDP的比重偏低（低于50%）且缺乏社會共識和法律依據，政府經費占財政支出的比重偏高且也缺乏社會共識和法律依據，加之中國沒有居民檔案和征信管理、工資報告制度和公務員財產申報制度等一系列法制建設，初次分配陷入“基礎缺理論、比較缺標桿、調整缺機制”的混亂局面。特別是對金融高管而言，幾乎沒有標準去衡量其管理風險的勞務，甚至按照圈錢的數碼為他們的業績定價。隨著他們的年薪的飆升，國有企業老總也不敢落后，形成你追我趕之勢，公務員的薪酬水平自然失去了可以比較的重心。濫補貼、公吃共喝，甚至收受賄賂成為實現他們心理平衡的“福利”。

社會保障是國家抵御社會風險和保障公民基本生活安全的體制體系，實現生有所育、住有所居、病有所醫、傷有所療、失業有所幫、老殘有所養、災難有所救。目前中國針對上述七大風險均有制度安排，社會保障框架基本形成，進而需要按照個人財務生命周期和終生平滑消費的基本理論進行終生設計，才能完成體系建設。中國處于“工資和福利不關聯”、“七大風險在政府部門之間不關聯”、“居民信息與保障體系不關聯”， 嚴重了助長了收入分配領域的短期行為。企業費率已達到超級老齡社會的水平，用盡未來30年的費率空間，職工個人費率也超過了10%。政策欠公平、基金不可持續、管理服務體系漏洞多等問題導致其搖搖欲墜，體系建設卻舉步艱難。

這種局面導致公務員福利陷入尷尬，以養老金為例，仍停留在1958年的退休金“老屋”之內，吃著老福利、用著濫補貼，棄之不舍，留之不敢，面對社會輿論不斷觀望著，進出兩難。難點一，屆時公務員工資屬于溫飽收入，本不含繳費和納稅，養老金替代率必須達到工資的80%-90%；至今接近退休的公務員的月職級工資約為2000-2500元，照此計發養老金約為1600-2050元，仍然是溫飽收入，不會引起社會不滿；問題在于哪些補貼本是工作條件補貼，在退休之后不應當作為計發養老金的基數？還有特權單位和特權崗位利用職權“撈來”的濫福利，帶入退休收入是否合法？難點二，面對迅速老齡化的社會，老年贍養比從10：1降至3：1，“自己存點、向孩子們要點”是養老金的二元文化，公務員自己不交費、不儲蓄，光伸手向納稅人（青年人）要養老金，越來越不理直氣壯了。難點三，當公務員福利制度走出“老屋”，向左走即維持現行“混賬”加“空賬”的職工養老保險；向右走即引領國家養老金結構調整，建立國民基礎養老金（中央統籌）和全民儲蓄養老金（個人賬戶），打造兩個養老金運行機制，整合養老金公共服務系統。當何去何從？

公務員收入分配領域需要法治

西方國家經驗之一即在分配領域實行國法大治，絕不姑息，這是社會治理的根本。實現公務員薪酬的補償、保障、激勵、約束相結合的功能，需要法治。

第一，依法治理、形成共識與秩序。公務員薪酬法律是政府及其公務員與社會各界就公務員勞務價值和補償方式和水平達成的社會共識。例如，只有建立工資報告法律制度，才能為工資調整和比較奠定操作基礎和數據平臺；再如，依法制定薪酬結構，避免混淆工資、津貼和福利的界限。現行《公務員法》過于粗放，命令、禁止和授權的范圍并不明確，且缺乏制裁措施和社會監督機制，尚未形成公務員薪酬的法律規范。

第二，調結構、建機制。首先，按照基本生活成本夯實基礎工資，按照職務要求、責任和風險程度設定級別工資，夯實由職級定量的基本工資。公務員平均工資等同社會平均工資的10%-20%（現行水平），基本工資是最可靠的收入，濫補貼是靠不住的，這就是整治和健全公共部門薪酬制度的社會基礎，應根據CPI建立正常增長機制。其次，嚴格規范津貼補貼和福利，全國統一規范計量標準，在為公務員創造較好的工作條件之時，嚴格禁止各類各地公共機構濫發濫用，堅決堵塞漏洞；再次，將公務員保險和保障納入全國統一的社會保障系統，教育公務員形成終生收入期望值，避免短期行為和急功近利。

第三，引領國家整合養老金制度和建設社會保障體系。在“十二五“規劃期間，結束單軌式公務員保險，在基礎養老金、基本醫療保險、住房保障、生育保險、工傷保險、失業保險幾個領域，將公務員視同國民，同國民享有同等待遇（納稅者適度增加），建立公務員退出機制。依法建立公務員職業養老金，政府補貼和個人儲蓄結合，委托受托人管理，市場化運營，陽光化操作。

最終，讓一個為政府廉潔工作35-40年的公務員，可以不冒任何風險地成為中產階級，擁有10-15萬元的年收入、自己的住房、相當工資80%的養老金、分擔75%以上費用的醫療保險、子女接受高等教育。

（作者為清華大學公共管理學院教授；清華大學公共管理學院博士后胡乃軍、中國人事科學院助理研究員王梅對此文亦有貢獻）

責編/張瀟爽 美編/石玉