收入水平與廉潔指數(shù)的微妙關(guān)系

“高薪養(yǎng)廉”一詞把“公務(wù)員工資水平”與其“廉潔水平”變成了一個正相關(guān)的關(guān)系，尤其是新加坡、香港等地的具體做法被認(rèn)為是成功范例，甚至有學(xué)者要求全面借鑒這項制度，用于我國的廉政建設(shè)和公務(wù)員制度建設(shè)。然而，對于不同國家的具體國情，對于不同認(rèn)識和文化，公務(wù)員工資和政府廉潔水平的相關(guān)性有不同的獨(dú)立而客觀的分析，尤其是對于具有千年文官傳統(tǒng)、僅有百年市場經(jīng)濟(jì)的新中國。

收入水平與清廉指數(shù)間的關(guān)系復(fù)雜而微妙

從這些年來世界著名非政府組織“透明國際”公布的2012年全球腐敗指數(shù)報告看，清廉指數(shù)與公務(wù)員工資有一定關(guān)系，但并不是簡單的正比和反比關(guān)系。如全球清廉指數(shù)排名在前十名的新西蘭、丹麥和芬蘭（第1名）、瑞典（第4名），新加坡（第5名），及挪威（第7名），他們的公務(wù)員工資基本上等于和低于社會平均工資水平。如新加坡在85%-88%，瑞典為96%，挪威為99%。而號稱實施高薪養(yǎng)廉的國家和地區(qū)，其清廉指數(shù)卻在排名榜上呈現(xiàn)下滑趨勢，如俄羅斯及中國大陸等。

“高薪養(yǎng)廉”的“高”是一個相對的概念，因時因地因國而異，不同的人群對這個數(shù)字的感受也是不一樣的。學(xué)者們研究中，把公務(wù)員工資相對于社會平均工資水平作為一個比較標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值，也就是說，所謂的高，也就體現(xiàn)在公務(wù)員平均工資與社會平均工資的比例上。如果把這個比例高于1：1作為一個界限，可以發(fā)現(xiàn)，香港、新加坡等所謂“高薪養(yǎng)廉”的國家和地區(qū)其實并不是“高薪公務(wù)員”，相反，俄羅斯卻成為一個公務(wù)員 “高薪”的國家，他們的收入是社會平均水平的2.3倍。然而，“透明國際”組織調(diào)查的結(jié)果卻認(rèn)為，這種結(jié)果是政府腐敗，是監(jiān)督不力而導(dǎo)致的結(jié)果。這個因素也就成為“腐敗指數(shù)”的構(gòu)成因子之一。

也有學(xué)者認(rèn)為，高薪能夠讓公務(wù)員衣食無憂，工作體面，收入高豐，從而使他們不必為“謀生”而去“貪污受賄”。顯然，這是物資緊缺的計劃經(jīng)濟(jì)時代人們對貪污腐敗的一種直接理解，而在已經(jīng)解決好絕大多數(shù)人溫飽問題的市場經(jīng)濟(jì)時代，就不能在這個層面上來理解高薪及廉潔的問題了，我們應(yīng)該把公務(wù)員和企業(yè)、事業(yè)以及各行各業(yè)的從業(yè)人員擺在同一個平臺上探索“工資和薪酬”的合理性問題，要參考市場競爭的規(guī)律和社會資源的總體平均配置水平。為此，一個廉政指數(shù)高的國家和地區(qū)，其公務(wù)員工資水平與該國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會平均工資是基本保持平衡的。

公務(wù)員收入成為敏感的爭議話題

我國公務(wù)員工資水平和GDP都在逐步提高，但在這個提高過程中，不同群體的感受完全不同，公務(wù)員工資的合理性問題成為敏感的爭議對象。這是中國國情、傳統(tǒng)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展到特定階段的特殊產(chǎn)物。

目前公務(wù)員工資，有些人認(rèn)為是“高薪”，有些人卻認(rèn)為不是“高薪”，而且兩種聲音都很大。具體而言，公務(wù)員群體對自己“工資”情況的感受是：工資并不高，單憑正式收入僅能糊口。但是干部選拔的門檻很高，“千軍萬馬擠獨(dú)木橋”；對官員的要求很高，官員承受的壓力奇大，甚至有人感言，“當(dāng)官也高危”。為此，針對不成比例的合法收入和心理付出，很多公務(wù)員難免心理失衡。與此相反，社會百姓的感受卻是：領(lǐng)導(dǎo)干部是公權(quán)力的行使者，他們掌握著太多的公共資源。他們不僅待遇優(yōu)厚，工作體面，在執(zhí)行權(quán)力的過程中肯定會得到很多灰色收入。因此，一提到官員，他們就會聯(lián)想到權(quán)錢交易，就會想到腐敗，就會感受到不公。針對這種矛盾和爭議問題，筆者認(rèn)為需要澄清對高薪養(yǎng)廉以及“公務(wù)員工資水平”與其“廉潔水平”之間的關(guān)系的錯誤認(rèn)識，客觀把握公務(wù)員工資待遇和公務(wù)廉政保障機(jī)制建設(shè)這兩個問題，堅持多種綜合政策，實現(xiàn)公務(wù)員工資待遇合理保障和公務(wù)廉政保障機(jī)制建設(shè)并重。

不能貪、不敢貪與不必貪、不愿貪

很多國家都制定了一套科學(xué)合理的公務(wù)員工資確定機(jī)制和保障機(jī)制，并出臺相關(guān)的法律規(guī)定，把公務(wù)員薪酬制度變?yōu)橐粋€透明公開的廉政措施。

他們認(rèn)為，國家公務(wù)員也是勞動者，需要對其工作給予適當(dāng)、等價的報酬，但是公務(wù)員的收入與民間單位不同，難以通過市場規(guī)律來計算。由于民間薪資反映了現(xiàn)時的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)形勢，還經(jīng)過了勞資雙方的交涉，為此，日本、新加坡以及大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家都確定了以民間薪資標(biāo)準(zhǔn)（即社會平均工資水平），通過定時的民間薪資標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計調(diào)查制度，確保公務(wù)員的工資水平與社會平均工資水平基本持平。我國也有學(xué)者對此進(jìn)行研究，認(rèn)為應(yīng)該把《公務(wù)員法》第七十五條規(guī)定：“公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會進(jìn)步相適應(yīng)”、第七十六條規(guī)定：“國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平提高公務(wù)員的福利待遇”充分落到實處，建立公務(wù)員與國民生產(chǎn)總值之間的對應(yīng)關(guān)系，使社會所有成員，包括公務(wù)員都有權(quán)利分享改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的果實。

公務(wù)員工資的水平及其具體標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該有一個綜合的、體現(xiàn)民意的科學(xué)決策機(jī)制。一是在實質(zhì)內(nèi)容上，實行工資調(diào)查制度，使公務(wù)員工資體現(xiàn)市場工資基本水平。二是程序上，建立常態(tài)化的體現(xiàn)民意的決策程序及其機(jī)制。因為公務(wù)員工資用的是納稅人的錢，是國家的財政收入，從監(jiān)督的意義上，公民代表和納稅人代表應(yīng)有一定的發(fā)言權(quán)。因此，在決策的體制中，不僅要有公務(wù)員的代表，更需要有納稅人和公民代表。應(yīng)該創(chuàng)新和發(fā)展這個民主決策機(jī)制，或者讓人大進(jìn)行代表決策，或者在專業(yè)機(jī)構(gòu)通過一定的程序來達(dá)成，有必要時也可以引進(jìn)聽證程序。

廉潔政府的建設(shè)不是靠公務(wù)員工資調(diào)控就可以實現(xiàn)的，而是需要綜合各方面的力量和因素，從各個方面都要進(jìn)行政府廉政建設(shè)。正如“透明國際”主席拉貝勒說，阻止腐敗要求各國國會加強(qiáng)監(jiān)控，需要司法部門、獨(dú)立有效的審查和反腐機(jī)構(gòu)以及強(qiáng)大執(zhí)法部門的配合，也需要增加公共預(yù)算、國家收入以及援助等項目的透明度。綜合的政府廉潔的保障機(jī)制，也應(yīng)該有以下幾個方面：相對合理的“高”薪養(yǎng)廉機(jī)制，確保公務(wù)員工資處于合理的一定的水準(zhǔn)，確保使公務(wù)員生活有靠，家有所養(yǎng)，待遇有保障，與社會平均水平基本保持一致，從而“不必貪”；健全有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，使權(quán)力無時不刻處在規(guī)范的約束之下，公務(wù)員身處全天候全時態(tài)的監(jiān)督之中，從而 “不能貪”；推行健全嚴(yán)肅有效的問責(zé)懲罰機(jī)制，使不合理合法行使權(quán)力的公務(wù)員要對過錯買單，從而“不敢貪”；建立公務(wù)員職業(yè)道德教育機(jī)制，使公務(wù)員的責(zé)任意識和權(quán)力意識起到很好的自我約束作用，從而“不愿貪”。

（作者為國家行政學(xué)院科研部研究員）

責(zé)編/張瀟爽 美編/石玉