放開落戶限制：人口城鎮(zhèn)化趨勢解讀

6月26日，在第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發(fā)改委主任徐紹史作了《國務院關于城鎮(zhèn)化建設工作情況的報告》。報告中稱，我國將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。

改革開放以來，城鎮(zhèn)化在拉動經濟快速增長中扮演了重要角色。但以往的城鎮(zhèn)化由于與傳統(tǒng)的經濟發(fā)展方式直接相關，規(guī)模城鎮(zhèn)化的特點比較突出。進入發(fā)展型新階段，人們對城鎮(zhèn)化的需求全面快速增長，低質量的城鎮(zhèn)化難以為繼。能否適應全社會的需求變化，決定了城鎮(zhèn)化的質量。提高城鎮(zhèn)化質量，核心是人口城鎮(zhèn)化的轉型與改革，關鍵在城鎮(zhèn)公共治理的體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)公共治理的城鎮(zhèn)化。

把人口城鎮(zhèn)化作為創(chuàng)新城鎮(zhèn)公共治理的基本目標

人口城鎮(zhèn)化本身是城鎮(zhèn)公共治理制度建設的過程。城鎮(zhèn)治理是一個由政府、企業(yè)和社會組織所形成的治理網絡，按照參與、溝通、協(xié)商、合作的機制來解決城鎮(zhèn)發(fā)展中的公共問題，提供公共服務、增進公共利益的過程。從城鎮(zhèn)公共治理的制度安排來講，有四點最為重要。首先，要明確城鎮(zhèn)居民是城鎮(zhèn)化治理的主體基礎。這里的城鎮(zhèn)居民不僅包括城鎮(zhèn)戶籍人口，而且包括農民工在內的所有常住人口。第二，公共治理的范圍不僅包括城市和城鎮(zhèn)，而且包括農村的城鎮(zhèn)化改造，使城鎮(zhèn)化社區(qū)治理模式擴展到農村，實現(xiàn)“農民市民化、農村社區(qū)化”。第三，城鎮(zhèn)公共治理的主要任務是為全體城鎮(zhèn)居民提供基本而有保障的公共服務和公共產品，這需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務體制。第四，城鎮(zhèn)公共治理的基本保障是建立可持續(xù)的公共財政體制，進而形成多元化的城鎮(zhèn)化投融資機制。

公共治理相對滯后成為人口城鎮(zhèn)化的突出矛盾。當前，我國的城鎮(zhèn)化帶有規(guī)模城鎮(zhèn)化的某些特點。第一，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。改革開放30多年間，我國城市建成區(qū)面積擴大了8.2倍，但城鎮(zhèn)常住人口僅增加了2.5倍。2008年，全國土地財政收入為16255億元，到2011年增加到41545億元，三年間增長了2倍多。第二，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。2011年我國人均GDP達到5414美元，工業(yè)化率達到46.8%，進入工業(yè)化中后期，但即使包括“半城市化”的人口，我國的城鎮(zhèn)化水平仍然遠低于工業(yè)化中后期應該達到的均值（60%），這在很大程度上抑制了國內消費需求的釋放與升級，導致嚴重的內需不足與產能過剩。第三，戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化。2011年我國名義城鎮(zhèn)化率達到51.3%，但實際人口城鎮(zhèn)化率約為35%左右。有1.6億農民工長期被排斥在城鎮(zhèn)化之外，難以真正融入城市。對此，有學者將其稱為“半城市化”、“偽城市化”。

客觀分析，城鎮(zhèn)化過程中存在的問題與城鎮(zhèn)化本身不能劃等號，根源在于城鎮(zhèn)公共治理體制機制的扭曲。例如，飽受詬病的“土地財政”、“土地紅利”的根源在于現(xiàn)行的公共財政體制、中央地方關系、征地制度、用地制度改革滯后造成的。釋放人口城鎮(zhèn)化潛力，關鍵在于打破城鎮(zhèn)治理體制的“藩籬”，建立以人的城鎮(zhèn)化為核心的城鎮(zhèn)公共治理體制。

城鎮(zhèn)治理模式重在實現(xiàn)“三大轉變”

未來5到10年，隨著我國城鎮(zhèn)化面臨的條件、需求、角色的深刻變化，新型城鎮(zhèn)化主要不在于攤大餅、造新城，而重在適應人的發(fā)展需求，提升城鎮(zhèn)品質，建立起全體居民共享城鎮(zhèn)化紅利的公共治理模式。

第一，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化治理模式由生產主導向生活（消費）主導的轉變，把城鎮(zhèn)化發(fā)展轉型的目標聚焦到提高中小城鎮(zhèn)生活品質和積聚人口上來；第二，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化治理模式由工業(yè)主導向服務業(yè)主導的轉變，通過大力發(fā)展生產性服務業(yè)、生活性服務業(yè)，擴大城鎮(zhèn)就業(yè)容量，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與產業(yè)轉型升級的有機結合；第三，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化治理模式由城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)融合的轉變，更加注重打破城鄉(xiāng)二元制度結構，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的有機結合。

創(chuàng)新城鎮(zhèn)公共治理的“重頭戲”是農民工市民化

農民工問題成為當前城鎮(zhèn)公共治理機制扭曲的集中體現(xiàn)。農民工長期融不進城市社會，長期享受不到應有的權利，累積了大量的社會矛盾和風險。目前，我國2億多農民工中，已婚者占73.4%，其中外出農民工已婚者達到58.2%，但近80%的農民工是單純勞動力轉移而非家庭遷移。這種單純勞動力遷移帶來了沉重的社會代價。農民工自身缺乏幸福感，留守兒童教育、心理、安全等問題突出。可以說，能否積極穩(wěn)妥地解決農民工市民化問題，成為衡量城鎮(zhèn)公共治理轉型成敗的基本標準。

農民工市民化總體上不是財力問題，而在于城鎮(zhèn)公共治理體制創(chuàng)新。初步測算，即使按照最高人均10萬元/年的農民工市民化成本計算，通過構建國家財政、農民工自身收入、土地財政和國有企業(yè)與國有資本分紅以及社會資本為主的財政分攤機制，財政每年用于農民工市民化的支出也不到財政總支出的10%，通過調整財政支出結構，這應該是有條件做到的。也就是說，財政成本不是構成農民工市民化的主要障礙，關鍵在于創(chuàng)新城鎮(zhèn)公共治理體制機制，消滅我國獨有的“農民工”制度。

綜合多方面的情況看，農民工市民化關鍵在于戰(zhàn)略判斷和政治決心。應出臺農民工市民化的國家規(guī)劃：用2～3年時間，初步實現(xiàn)有條件的農民工市民化；用3～5年時間，通過放開戶籍制度和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的制度安排，基本解決存量農民工的市民化；用8年時間，即到2020年總體解決農民工市民化，初步形成人口城鎮(zhèn)化的格局。

推進人口城鎮(zhèn)化公共治理的體制機制創(chuàng)新

創(chuàng)造條件逐步取消傳統(tǒng)的戶籍管制制度。適應人口城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，應以去利益化、城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化為目標和方向，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，突破戶籍、福利合一的社會管理制度，將戶籍與福利脫鉤，全面實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度，讓傳統(tǒng)的以人口管制為目的的戶籍制度退出歷史舞臺。

加快建立城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體制。按照“完善體系、對接制度、提高水平、重點支持”的總體思路，加快基本公共服務制度一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務制度對接。具體來說，第一步，1-3年，完善體系，初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務制度的對接；第二步，3-5年，實現(xiàn)區(qū)域間、不同社會群體間公共服務轉移續(xù)接；第三步，5-8年，逐步提高水平，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務均等化，重點推進土地制度、戶籍制度、公共服務體制的聯(lián)動改革，以城鄉(xiāng)基本公共服務均等化促進農村土地制度改革，實行土地制度與戶籍制度聯(lián)動改革，賦予和尊重人口城鎮(zhèn)化后的財產自主處置權，改變“土地財政”的城鎮(zhèn)化模式。

人口城鎮(zhèn)化的關鍵在于實現(xiàn)政府由行政控制向公共治理轉型。一方面應處理好政府與社會的關系，逐步走向社會公共治理。公共治理成為基本趨勢，但社會治理仍然在很大程度上延續(xù)行政管制的方式。要在社會轉型中推進社會進步，除了加快推進社會改革外，恐怕沒有其它更有效的途徑。另一方面，要在推進城鎮(zhèn)化過程中，按照強化基層公共服務和社會管理的要求，以擴大基層自治為重點擴大基層民主，完善基層公共治理。

（作者為中國（海南）改革發(fā)展研究院副院長）

責編/袁靜 美編/石玉