新領(lǐng)導(dǎo)層改革戰(zhàn)略蘊(yùn)含的八對(duì)關(guān)系

所謂改革戰(zhàn)略，就是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的全局性方案。黨和國(guó)家新領(lǐng)導(dǎo)層的改革戰(zhàn)略集中體現(xiàn)在十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）當(dāng)中，另外也散見于中央領(lǐng)導(dǎo)尤其是習(xí)近平的各種講話當(dāng)中。與以前相比，新領(lǐng)導(dǎo)層的改革戰(zhàn)略的確具有自己的特色，這里試圖從如下八種關(guān)系來加以闡述。

遠(yuǎn)與近

“2020年全面建成小康社會(huì)”、“兩個(gè)一百年”、“中國(guó)夢(mèng)”，由近及遠(yuǎn)

人無遠(yuǎn)慮，必有近憂。一個(gè)國(guó)家如同一個(gè)人，每天都要解決當(dāng)前的問題，但如果沒有遠(yuǎn)期目標(biāo)的引導(dǎo)，解決當(dāng)前的問題時(shí)就沒有那么強(qiáng)的信心，容易為艱難險(xiǎn)阻所壓倒。因此，形成改革戰(zhàn)略之前，必須明確遠(yuǎn)期目標(biāo)是什么。習(xí)近平當(dāng)選中共中央總書記后，便以“中國(guó)夢(mèng)”來破題。2012年11月末，新一屆中央政治局常委參觀《復(fù)興之路》展覽，習(xí)近平首次就中國(guó)夢(mèng)展開闡述。他說：“何為中國(guó)夢(mèng)？我以為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興就是中華民族近代最偉大的中國(guó)夢(mèng)。”我們這一代共產(chǎn)黨人要“繼續(xù)堅(jiān)定不移地朝著中華民族偉大復(fù)興的這樣一個(gè)歷史目標(biāo)奮勇前進(jìn)”。2013年3月17日，習(xí)近平在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕會(huì)上發(fā)表重要講話，號(hào)召全體代表繼續(xù)為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)而努力奮斗。

在提出“中國(guó)夢(mèng)”這一宏偉構(gòu)想后，習(xí)近平便闡發(fā)了較近期的階段性目標(biāo)，那就是兩個(gè)一百年的提法：中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年時(shí)，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)；中華人民共和國(guó)成立一百年時(shí)，實(shí)現(xiàn)建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的目標(biāo)。在確定改革戰(zhàn)略時(shí)，要兼顧遠(yuǎn)近目標(biāo)，但主要按近期目標(biāo)來確定，正如習(xí)近平在關(guān)于《決定》的說明（以下簡(jiǎn)稱“說明”）中講到的，改革方案的“時(shí)間設(shè)計(jì)到2020年，按這個(gè)時(shí)間段提出改革任務(wù)”。因此，我們比較清晰看到的新領(lǐng)導(dǎo)層改革戰(zhàn)略就是實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的全局性方案。這個(gè)方案有些做法短期內(nèi)看來要付出代價(jià)，但有利于長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

顯與隱

爭(zhēng)議較大但不得不實(shí)行的戰(zhàn)略是以隱含的或不言而喻的方式讓人去領(lǐng)會(huì)

改革戰(zhàn)略分顯性部分和隱性部分，前者是以官方正式文件表達(dá)出來的部分，后者是以非正式語(yǔ)言表達(dá)出來或者不表達(dá)出來的部分。《決定》是顯性戰(zhàn)略，它反映的是在當(dāng)前背景下爭(zhēng)議較少、阻力較小的部分，正如習(xí)近平在“說明”中所講的，《決定》“凝聚了全黨全社會(huì)關(guān)于全面深化改革的思想共識(shí)”。

那些爭(zhēng)議較大但不得不實(shí)行的戰(zhàn)略則不宜在這個(gè)《決定》中出現(xiàn)，而是以隱含的或不言而喻的方式讓人去領(lǐng)會(huì)。這繼承了鄧小平“不爭(zhēng)論”的思想。譬如說，現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)普遍特征就是盡可能以隱蔽的方式運(yùn)用強(qiáng)力。在以推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理體系和治理能力為總目標(biāo)的改革戰(zhàn)略中，關(guān)于如何運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)力的問題有重要舉措，但并不明確。近些年來，一些社會(huì)矛盾朝著復(fù)雜化和激烈化的方向發(fā)展，各級(jí)黨委和政府加大了強(qiáng)力維穩(wěn)的力度。這個(gè)力度今后不會(huì)減少，但“維穩(wěn)”這個(gè)詞匯越來越少地出現(xiàn)在正式文件中了，《決定》中以“社會(huì)治理”予以概括。應(yīng)該說，這方面多做少說是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

虛與實(shí)

按照寓政于經(jīng)的思路，由經(jīng)濟(jì)改革牽引出政治改革部分有虛有實(shí)

任何正式文件的表述，其虛實(shí)程度都不會(huì)均勻地分布下來，《決定》中所表述的改革戰(zhàn)略內(nèi)容也是如此，有的更虛一些，有的更實(shí)一些。習(xí)近平是務(wù)實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人，他在“說明”中強(qiáng)調(diào)，“我們中國(guó)共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革，從來都是為了解決中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問題。可以說，改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化”。也就是說，改革戰(zhàn)略旨在解決現(xiàn)實(shí)中的重大問題，而不是“空對(duì)空”。他特別強(qiáng)調(diào)改革舉措要三個(gè)不寫，也就是“一般性舉措不寫，重復(fù)性舉措不寫，純屬發(fā)展性舉措不寫”。《決定》中所寫出來的那么多措施中，盡管都很實(shí)在，但實(shí)在的程度是不一樣的。

就比較實(shí)的內(nèi)容來說，有兩個(gè)例子：一是成立國(guó)家安全委員會(huì)，二是成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。二者在《決定》中都只有簡(jiǎn)短的一句話：前者的表述是“設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略，確保國(guó)家安全”，后者的表述是“中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”。如果就文字的多少區(qū)分重要性的話，那么這兩個(gè)舉措在整個(gè)決定中是不那么顯眼的，但卻是非常重要的。簡(jiǎn)潔的兩句話分別成段，相當(dāng)于整個(gè)《決定》的兩只眼睛。如果說，《決定》中的改革戰(zhàn)略有什么特色，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的成立是最大的兩個(gè)特色，它是以正式的制度實(shí)現(xiàn)著“改革”與“穩(wěn)定”兩大目標(biāo)，兌現(xiàn)著加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的政治承諾，并給國(guó)家治理體系和治理過程帶來了重要的變化。因此，可以說，這是整個(gè)《決定》中含金量，即實(shí)的程度最高的兩句文字。

就比較虛的內(nèi)容來說，主要的例子就是關(guān)于“加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)”部分，這個(gè)部分與經(jīng)濟(jì)體制改革部分形成鮮明對(duì)比。后者由市場(chǎng)在資源配置中的“決定性作用”這種理論創(chuàng)新引出了很多實(shí)實(shí)在在的重要改革，而政治體制改革部分理論上沒有類似的創(chuàng)造性表述。人大民主是這一部分的重點(diǎn)，有了比以前更具體一些的說法。需要強(qiáng)調(diào)的是，這一部分的表述比以往的正式文件更加實(shí)在，只是與經(jīng)濟(jì)體制改革相比較，相對(duì)虛了一點(diǎn)。

如果從比較寬的“政治”含義來理解，這次政治改革的內(nèi)容是比較多的，一些比較實(shí)的內(nèi)容是放到經(jīng)濟(jì)改革部分來講的，習(xí)近平說“經(jīng)濟(jì)部分開六條”，而其中的“加快轉(zhuǎn)變政府職能”和“深化財(cái)稅體制改革”同時(shí)也是政治改革的內(nèi)容。這是寓政于經(jīng)的思路，并由經(jīng)濟(jì)改革牽引政治改革，被牽引出來的部分有虛有實(shí)。

快與慢

實(shí)事求是地想一想，有的改革需要慢慢來

《決定》顯示了新領(lǐng)導(dǎo)層加快改革的決心和迫切心情。但正如習(xí)近平所說的“膽子要大，步子要穩(wěn)”，其快慢關(guān)系在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域體現(xiàn)在“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革”的口號(hào)中。有些改革對(duì)于長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是非常必要的，但會(huì)對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有放緩作用，放緩到什么程度可以接受，有一個(gè)度的問題。2013年4月8日，習(xí)近平在博鰲與出席論壇的32位中外企業(yè)家舉行座談會(huì)時(shí)說：“2012年中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是7.2%，這比前幾年有所降低了，這里面降低的因素就有我們主動(dòng)控制速度，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這個(gè)因素。就是速度再快一點(diǎn)，非不能也，而不為也。”中國(guó)正在把推動(dòng)發(fā)展的著力點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來，尤其是五位一體的建設(shè)要相對(duì)平衡地向前推進(jìn)。正如習(xí)近平所講的，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與綠色、環(huán)保、可持續(xù)之間要找到一個(gè)平衡點(diǎn)。五大建設(shè)之間要平衡，各自內(nèi)部也要平衡，有的需要慢一點(diǎn)，有的需要快一點(diǎn)。

就政治與行政體制改革來說，針對(duì)那些積累多年的，嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步健康發(fā)展或影響社會(huì)穩(wěn)定的問題，《決定》要求加快改革。這些改革會(huì)觸及一些人的利益，遇到的阻力很大。新領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)為這些問題現(xiàn)在拖不下去了，需要拿出壯士斷腕的勇氣加以解決。《決定》幾大標(biāo)題中有兩個(gè)“加快”，一是“加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”，二是“加快轉(zhuǎn)變政府職能”。后者是對(duì)前者的強(qiáng)化。其總的方向就是沿著市場(chǎng)化的道路繼續(xù)走下去，將過去還沒做完的事加快做完。政府的微觀管理、國(guó)企的經(jīng)營(yíng)范圍被大大壓縮，與此同時(shí)，要求大大增加政府宏觀調(diào)控和公共服務(wù)的能力。

由經(jīng)濟(jì)改革牽引的行政改革涉及大范圍的利益格局調(diào)整，肯定會(huì)遇到強(qiáng)大的阻力，因此需要政治上的配套措施，其中屬于“加快”性質(zhì)的有綜合反腐體制、全面領(lǐng)導(dǎo)體制、國(guó)家安全體制等。這些體制總體上是“自上而下的”，旨在運(yùn)用強(qiáng)大的中央權(quán)威去克服改革的阻力。正如《決定》中所說：“堅(jiān)決維護(hù)中央權(quán)威，保證政令暢通，堅(jiān)定不移實(shí)現(xiàn)中央改革決策部署。”至于那些“自下而上的”，旨在長(zhǎng)遠(yuǎn)的政治體制機(jī)制改革，則沒有表現(xiàn)得那么急。有些改革實(shí)踐中急不得，這就是習(xí)近平所說的“解放思想”與“實(shí)事求是”的關(guān)系，實(shí)事求是地想一想，有的改革需要慢慢來。

收與放

總體的收放戰(zhàn)略是用宏觀上的收來保證微觀上的放

新領(lǐng)導(dǎo)層的改革戰(zhàn)略可以用“收放自如”這個(gè)概念來形容，但這主要不是“想收就收，想放就放”的意思。因?yàn)檫@次改革的關(guān)鍵目標(biāo)在于形成比較穩(wěn)定的現(xiàn)代國(guó)家治理體系，這就意味著這一次的某些“放”、某些“收”都具備長(zhǎng)期穩(wěn)定的性質(zhì)，并且需要有制度化的保障，而不是隨著領(lǐng)導(dǎo)者的意愿可以自如地更改。譬如說，在“加快”性質(zhì)的改革中，政府削減的那些審批權(quán)、允許民間進(jìn)入的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，今后想收回來的難度加大了，盡管理論上仍然是可能的。“收”的部分，譬如說統(tǒng)一的反腐體制和安全體制，也是具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性的。

經(jīng)過多年改革中經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的洗禮，新領(lǐng)導(dǎo)層的收放戰(zhàn)略表現(xiàn)得更加深思熟慮，似乎跳出了“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死就放”的循環(huán)。總體的收放戰(zhàn)略是用宏觀上的收來保證微觀上的放，多些年前的改革就在運(yùn)用這種戰(zhàn)略，現(xiàn)在看來是能夠取得穩(wěn)定成效的時(shí)候了。

點(diǎn)與面

中央表現(xiàn)出了敢于做系統(tǒng)性決策的勇氣和信心，同時(shí)強(qiáng)調(diào)地方和基層需要有改革的主動(dòng)性和創(chuàng)造性

新領(lǐng)導(dǎo)層的改革戰(zhàn)略更加強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，《決定》中說“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。這次拿出來的一攬子改革方案比較充分地體現(xiàn)了這些特征。對(duì)于過去的改革，我們也不能夸大其“摸著石頭過河”的特征。中國(guó)的改革者一直有比較強(qiáng)的頂層設(shè)計(jì)意識(shí)，在早期改革者那里，改革所要針對(duì)的主要問題，所要達(dá)到的主要目標(biāo)，所要經(jīng)過的主要階段，所要采取的主要方式并非那么模糊。改革者為了減少阻力，有意采取了模糊的說法，與此同時(shí)借助基層人民的具體實(shí)踐把自己內(nèi)心中的想法表達(dá)出來。改革初期，通常的改革模式就是“基層創(chuàng)新+中央支持”，即使中央有了某種設(shè)想，也是到基層設(shè)立試點(diǎn)，取得成效之后，再擴(kuò)大試點(diǎn)，成功后再全面推廣。由點(diǎn)到面的做法并非改革開放時(shí)期的產(chǎn)物，中共在革命時(shí)期就嘗試過這種做法，新中國(guó)成立后搞建設(shè)也是如此。改革中期，地方、基層主動(dòng)地進(jìn)行了各種改革試驗(yàn)和創(chuàng)新，很多信息匯集到了中央，這就越來越多地需要中央“去粗取精，去偽存真”，進(jìn)行大量的加工處理，然后拿出統(tǒng)一的意見。還有的改革，地方是無法先行先試的，需要中央自上而下地去推動(dòng)。改革走到現(xiàn)在，改革中需要“頂層設(shè)計(jì)”的分量就加重了很多。中央這個(gè)時(shí)候勇于面對(duì)這一點(diǎn)，表現(xiàn)出了敢于做系統(tǒng)性決策的勇氣和信心。

十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出，要“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合”，那么，今后的“摸著石頭過河”主要表現(xiàn)在什么地方呢？其實(shí)摸著石頭過河并非糊里糊涂過河，改革總是人運(yùn)用頭腦來推進(jìn)的，總是有設(shè)計(jì)的成分，只是這種設(shè)計(jì)由誰來進(jìn)行。我們摸著石頭過河時(shí)，要更多地強(qiáng)調(diào)地方和基層需要有改革的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。尤其是基層，可以大膽地創(chuàng)新很多做法，出了問題比較容易收回來。

統(tǒng)與分

通過制度化的方式讓地方治理主體的權(quán)力邊界明確起來

前面幾種關(guān)系已經(jīng)涉及到統(tǒng)與分的問題，這里重點(diǎn)講一下縱向治理關(guān)系。中國(guó)是一個(gè)超大規(guī)模的國(guó)家，簡(jiǎn)單的“單一制”或“聯(lián)邦制”很難描述清楚中央和地方的治理關(guān)系。憲法中的總原則是“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，但這只是描述“國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分”。黨組織的縱向治理關(guān)系則主要遵從黨章中的“四個(gè)服從”中的后兩項(xiàng)原則，那就是“下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)”。

過去，將改革綜合部門放到政府序列中，這次《決定》將這種組織放到黨內(nèi)，其設(shè)置意圖符合黨章中的組織原則。在當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系中，國(guó)家機(jī)構(gòu)是受執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的，因此，地方治理主體的主動(dòng)性和積極性發(fā)揮到什么程度，是由執(zhí)政黨決定的，進(jìn)一步說，是由黨中央決定的。這種關(guān)系符合筆者曾講過的“政黨造國(guó)家，國(guó)家造社會(huì)”的邏輯。這樣的一種政黨是“轉(zhuǎn)型性政黨”，而不是西方的“交易性政黨”，它需要執(zhí)政黨在改革過程中發(fā)揮發(fā)動(dòng)機(jī)的作用。

也許因?yàn)槌墒斓卣J(rèn)識(shí)到發(fā)展中大國(guó)執(zhí)政黨、國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系，《決定》要求設(shè)立“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，讓執(zhí)政黨中央在改革中的地位進(jìn)一步清晰地顯示出來。不過，在黨中央總攬改革大權(quán)的情況下，地方的自主性邊界位于何處呢？《決定》中關(guān)于財(cái)稅體制改革的“事權(quán)劃分”可以看出部分的邏輯，“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。”這里面的“中央事權(quán)”、“地方事權(quán)”、“中央和地方共同事權(quán)”的關(guān)系體現(xiàn)出權(quán)力縱向劃分的邏輯。這是在通過制度化的方式讓地方治理主體的權(quán)力邊界明確起來，讓它們知道自己的自主性空間究竟有多大。

內(nèi)與外

即使像中國(guó)這么一個(gè)超大規(guī)模的國(guó)家，其改革的效果也在很大程度上受外部因素的影響

全面深化改革的成功，中華民族的復(fù)興，歸根到底取決于我們國(guó)家自己的力量，取決于國(guó)內(nèi)的治理。這與很多小國(guó)不一樣，它們的經(jīng)濟(jì)和政治改革常常得看外部大國(guó)的眼色。不過，即使像中國(guó)這么一個(gè)超大規(guī)模的國(guó)家，其改革的效果也在很大程度上受外部因素的影響。

鄧小平之所以將“改革”與“開放”合起來談，就在于他認(rèn)識(shí)到開放可以帶來改革的動(dòng)力。新領(lǐng)導(dǎo)層特別繼承和發(fā)展了“以開放促改革”的戰(zhàn)略。大力推進(jìn)上海自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)，試圖通過進(jìn)一步擴(kuò)大開放，取得成功經(jīng)驗(yàn)，來推動(dòng)全面深化改革更加順利地進(jìn)行。這是利用外部積極因素來為改革服務(wù)。

至于外部消極因素，譬如說因?yàn)橹袊?guó)崛起而引起其他國(guó)家的擔(dān)憂，尤其是一些潛在的、傳統(tǒng)的國(guó)際沖突因素在中國(guó)崛起過程中更加活躍起來，給中國(guó)的改革帶來了某些困難。新領(lǐng)導(dǎo)層似乎有一種化外部消極因素為積極因素的能力，或許說，把外部因素創(chuàng)造性地納入了改革戰(zhàn)略當(dāng)中。

新領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)識(shí)到如果不以更加積極和堅(jiān)決的態(tài)度維護(hù)國(guó)家利益，全面深化改革的成果就有可能大打折扣，因此， 以更加積極的姿態(tài)維護(hù)和擴(kuò)大國(guó)家利益。中國(guó)的改革開放越來越需要大量的海外資源，如果這些資源的獲得過程得不到安全保障，很可能在未來某一天對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來突然的沉重打擊。國(guó)內(nèi)外資源的安全供給對(duì)中國(guó)改革和發(fā)展都是非常重要的，其保障力量和機(jī)制是可以重合的，建立統(tǒng)一的國(guó)家安全機(jī)構(gòu)有利于對(duì)國(guó)內(nèi)外重要資源和其他利益進(jìn)行統(tǒng)一的保護(hù)。《決定》中的這項(xiàng)舉措顯示新領(lǐng)導(dǎo)層將此視為全面深化改革成功的重要保障。

通過對(duì)這些關(guān)系的分析，我們可以看到，新領(lǐng)導(dǎo)層通過富有自己特色的改革戰(zhàn)略，正在打造出一個(gè)新型的現(xiàn)代文明大國(guó)的形象。

（作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰