城鎮化的戰略意義及政策建議

溫鐵軍等人對于當前流行的城鎮化觀念提出質疑。他們認為，在二元結構下，優質要素流向大城市，致使中西部縣以下“三農”衰變，弱化了城市抗風險的基礎。他們認為，新型城鎮化只有在夯實“三農”基礎上才能成功。

公平和效率，一不留神就成為一對矛盾，比如高速公路免費，政策怎樣設計才合理呢？吳慶有話說。

中國城鎮化戰略的提出，內含一系列的政策反思和戰略調整，既不同于一般的城市化概念，也不同于上世紀九十年代超前發展大城市的投資導向。與照搬來的城市化道路相比，中國自主提出的城鎮化戰略更多呼應了中國城鄉二元結構這一國情矛盾，既能為延緩生產過剩危機爆發而構建“第二資本池”，也能在鞏固農村“勞動力蓄水池”的同時分散和弱化城市內生風險。

相對而言，中國的城鎮化戰略在應對國內外挑戰上具有更大優勢。

城鎮化戰略的提出依據及與城市化的區別

（一）城鎮化與城市化相區別的主要依據。其一，改革初期城鎮化就有歷史貢獻。

1984年“財政分級承包”實行之后，鄉鎮企業“異軍突起”就與城鎮化同步擴張，10年間縣以下工業形成半壁江山，建制鎮也從不足2000增加到上萬個，被中央領導歸納為農村改革的三大突破之一。1995年，中央11部委曾經聯合開展小城鎮研究并提出政策建議：應該在城市化戰略上明確大中小并舉、在農村發展上加強城鎮化。

其二，科學發展觀提出之后城鎮化已經成為中國發展戰略的重點。

2005年的十六屆五中全會把新農村建設作為國家“十一五”規劃的八項重大戰略之首，其中重點強調縣域經濟發展要依托的兩大內容就是中小企業發展和城鎮化；隨之是2007年十七大報告明確要堅持走中國特色的城鎮化道路，促進大中小城市和小城鎮協調發展；2012年十八大則從戰略高度強調“城鄉一體化”和“走中國特色城鎮化道路”。

可見，城鎮化戰略是有歷史經驗和現實意義的。

（二）城市化的利益導向及風險。雖然城鎮化作為戰略調整的方向早已確立，但在城鄉二元結構的體制約束下的實際發展進程中，大城市仍然是中國產業資本和金融資本等主導利益群體認同的發展主流和投資集中的主要領域。由于資本這個龍頭集中于大城市而勢必帶動其他要素也流向大城市，遂致中西部縣以下的三農衰變，弱化了中國抗御全球化風險的基礎。

在資本主義體系內生危機及其制度成本不斷向外轉嫁的全球化體制下，無論是從發展中國家城市化經驗的比較分析，還是從國內以往的發展進程來看，近代以來的城市化，客觀上都是一個資本和風險同步向城市集中、并周期性爆發危機的階段性過程。我們在開展多年的國際比較研究中認識到，世界上人口過億的大型國家還沒有符合生態文明要求的城市化經驗。

（三）當前中國加快城市化面臨兩大難題。一是當前全球危機中，金融資本的主導國家制造過剩流動性對外轉嫁代價，使制造業為主的中國遭遇進口通脹和“超低利率外資”的雙重不公平競爭。

二是國內兩大新階級—中產階級和“新工人群體”正在崛起，而傳統的城市體制對這兩個群體的復雜訴求都不能有效回應。

中國城鎮化戰略提出的國際國內背景

（一）國際背景

1.金融資本全球化危機對中國的挑戰。2008年華爾街金融海嘯本身就是由于過度城市化引發的。此后，金融全球化的主導國家一手增發債券、一手“量化寬松”，借助美元與能源、糧食的三角關系，將60%以上過剩流動性輸向三大期貨市場，通過推高資源、能源和糧食價格來向發展中國家、特別是制造業為主的國家轉嫁制度成本。大量進口原材料和能源的中國，既要吸納西方的過剩流動性、應對“輸入型通脹”的壓力，還要和其他發展中國家競爭向西方輸送價廉商品。這使西方可以更多擴張信用卻無通脹之憂，而中國在全球產業分工體系和財富分配體系造成的多重不平等之惡性循環中，越是對外依存度過高“大進大出”—多進口能源、原材料和糧食，多出口廉價商品，就越是腹背受敵，這對于從來就不具備獨立承受危機爆發的風險和代價條件的中國大城市經濟而言，意味著危機的硬著陸。

2.國際經驗教訓借鑒。與美國經驗不同，通過解殖運動形成的第三世界國家，大多要在資本絕對稀缺條件下按原宗主國的制度模式追求現代化，但卻既不能將成本向外轉嫁，也難以內部化消納風險，而只能引入“依附”性強的加工業。在這種后殖民主義經濟的大型發展中國家中，雖然城市化率大都比中國高，但主要是農村貧困人口向城市“空間平移”集中形成貧民窟。那里不僅黃賭毒泛濫、黑社會分割控制，而且任何危機都會烈度倍增，引發連鎖反應。以發展“三來一補”的輕型加工業的印尼為例，1998年亞洲經濟危機導致印尼城市眾多人口失業，處在城市邊緣的無地打工者首當其沖。其中28%的失業者因在鄉村沒有土地而不能回鄉，結果是大批這樣的貧民參與了荼毒華人華僑的暴亂。

在發展中國家，農地私有化程度高與城市貧民窟擴張之間的相關性很強。失地農民大規模涌入城市，只能在鐵路、公路、河道、山坡周邊占用公共土地形成貧民窟，任何基礎設施建設項目都難以進場，遑論對城市開發改造。

相對而言，勉力保持“萊茵模式”的歐洲國家已經實現了“去二元結構”，形成了具有“城鄉一體化”性質的城鎮化，很多地區還在開展更加符合生態文明的“轉型城鎮”。這些都屬于可借鑒的國際經驗。

（二）國內背景

目前中國600多個城市中，超大型城市已占世界的1/4以上，大型城市占世界1/3以上。2011年，中國城鎮化率為51.27%，約3/4城鎮人口集中在大中城市，是全球占比最高國家之一。

這種大城市為主的城市化拉動GDP效果明顯，但也帶來很多弊端，與生態文明對立趨勢顯化。與這種反生態城市化同步但卻更為復雜的是，當前中國的社會結構正經歷著極為深刻而重大的變化，城市“新工人群體”和中等收入群體這兩個各有3億人的新階級崛起，對城市治理、維穩和可持續發展構成前所未有的嚴峻挑戰。

1.城市“新工人群體”崛起。2011年，中國城市的農民工2.53億，占農村非農就業總量的50.7%；加上0.4億隨遷家屬約為2.9億。

據報，城鎮化戰略中特別強調了促使農民工群體成為市民的政策，雖然體現“政府善意”，但，讓在農村本來有房有地相當于“小資產階級”的農民工群體變成只能依靠勞動獲取較低收入的“產業工人”，既不符合農民意愿，也不意味著生態文明理念下的社會進步。

這還意味著中國將加快形成世界最大規模的“工人階級”，可能的后果有三：第一，仿照發展中國家城市“空間平移集中貧困”，產生類似的貧民窟問題；第二，打工者在城市的生活成本陡然顯化，其“城市低水平工資+農村土地無風險資產=小農基本生計”的社會平衡將被打破，農村過去因“村社理性”和“家戶理性”而成為“勞動力池”的作用也將隨之喪失；第三，經典理論意義的無產階級及其自覺意識加速形成，將使企業用工成本和勞資對立矛盾進一步顯化。事實上，中國新工人階級因為教育水平高、集中勞動和集中居住，已經先于中國資產階級進入了自我政治化進程。

2.城市中產階級崛起。隨著城市化發展，中國已擁有世界最大規模的超過3億的中產階級群體，約占總人口的23%，并將在2015年后達到5億以上。

中產階級聚居城市，對參與政府治理和維護自身利益都有強烈的訴求，但卻由于范圍大、行業多和自身尚處在不穩定狀態，表達方式和內容都很零亂，相應產生了經濟社會乃至政治結構變化帶來的新矛盾。然而，當前兩大對立的主流理論顧左右而言他，政府制度一定意義上仍受制于盎格魯-美利堅模式，事實上在激化、惡化著這種結構變化帶來的新矛盾，不斷加劇政治風險爆發為社會動蕩的趨勢，并且往往矛頭直接指向從基層到中央的各級政府。

中國城鎮化戰略的重要意義

在復雜的國內外局勢下，中國用“城鎮化”替代“城市化”戰略，是執政黨與時俱進應對客觀形勢變化的表現。

（一）延續中國的比較制度優勢

豎看新中國60年工業化的成功經驗，可以總結出以下兩點。

1.依靠鄉土社會吸納城市化危機。中國當代先后“四次引進外資”，也導致了“八次危機”，其基本經驗是：資本和風險同步積聚于城市并規律性地演化為周期性危機，凡能夠向鄉土社會轉嫁危機的，就“軟著陸”，城市原有體制框架得以維持；否則，就只能“硬著陸”，連帶引發政府財稅乃至經濟制度的重大變革。這一城鄉二元結構體制雖然代價沉重，卻歷史性地讓農村發揮了重要的勞動力蓄水池和“穩定器”功能，總體上維持住了國家工業化進程的不中斷。這個核心經驗，使中國成為原住民人口過億的大國中唯一實現了工業化的國家。這也是中國歷經多次經濟危機而都幸免于“發展陷阱”的內因之一。

無論是在改革前資本稀缺的工業化起步階段，還是進入到改革后產業過剩加快城市化階段，鄉土社會能調節城市產業資本大起大落帶來的社會沖擊，主要源于“土改紅利”—土改均田，使土地成為農民的基本生存保障；因土地的“無風險資產”屬性鞏固了鄉土社會長期存在的“村社理性”和“家庭理性”，因此鄉土社會能夠降低交易費用、消化外部輸入性風險。整體上看，就是鄉村既可以在高增長時期向城市輸送廉價勞動力、又能在危機階段吸納勞動力回流。

2.依靠投資拉動緩解生產過剩。1998年中國遭遇東亞金融風暴引發的“輸入型危機”，因不可能像西方國家那樣對外擴張，而只能通過國債投資于內陸縱深來化解過剩壓力，中央政府先后提出“西部大開發”、“東北老工業基地振興”、“中部崛起”、“新農村建設”、“災后重建”等國家戰略，以及2008年西方金融危機爆發之后提出“救市投資”。這些大約每兩年出臺一個投資戰略的做法，除了有效拉動經濟增長、緩解外需下滑困境外，還吸引了勞動力回流，避免了城市就業大起大落對政治的沖擊。

（二）新時期中國城鎮化戰略的現實意義

1. 改變金融危機下的惡性循環。與發達國家相比，中國政府綜合債務率最低，可以利用超大型大陸國家的遼闊幅員來開拓國內調整的戰略空間，這是一個重要的“比較制度優勢”。

中國特色的城鎮化戰略，一般化地提出“大中小并舉”無傷大雅，但政府投資應該主要用于縣域經濟發展所依托的中心城鎮建設。

中國有三千多個縣級單位和三萬多個建制鎮，大部分基礎設施長期投資和配套不足，特別是在三要素長期凈流出的傳統農村地區。縣域經濟與城鎮化戰略相結合，就是要繼續用政府“看得見的手”把國家基本建設投資更多用來加強約一萬個縣域中心城鎮建設，同時賦予優惠政策促進中小企業向“進入門檻”低于城市的縣內城鎮集中，拉動非農就業和縣域經濟發展，以這種擴大內需的綜合性舉措來推動城鄉一體化和具有多樣性內涵的生態文明建設。

2.分散和降低農村人口進城的制度成本。一般而言，中小企業在縣內城鎮的創辦成本要比大城市低得多，但帶動就業的能力卻6倍于大企業。同理，農民工更多進入距離三農半徑最短的城鎮進行非農就業，可以兼顧農業，延續土地的無風險特性，比其作為“新工人”進入大、中城市付出的機會成本要低得多，退出成本也低得多。兩相結合，既可以獲得人口和資本集聚而產生的收益，也可以延緩“新工人群體”帶來的政治沖擊。上世紀八十年代中國實現城鄉差距縮小和內需拉動型“黃金增長”，所依托的就是鄉村工業化和城鎮化的同步推進。

3.引導中產階級訴求“去政治化”。發達國家城市化的一般規律是，城市中產階級對生活質量和文化的多元需求，逐漸演化成為一種中資主導社會變遷的“去城市化”群體行動，越來越多市民順勢向城市周邊城鎮和小城鎮分流。

實施城鎮化戰略，有利于吸納中產階級崛起帶來的分散小型投資需求，同時也就有利于把集中在大城市的潛在利益沖突分散到上萬個縣以下城鎮中去，有利于將社會結構快速演變中的結構性矛盾進行“去政治化”處理。這應該是中國進入到資本相對過剩而資源嚴重稀缺階段探尋適合自身發展路徑的理性選擇。

政策建議

第一，國家通過增發國債和調整三農投資重點，集中投資縣級城關鎮及中心鎮的基礎建設和公共事業。這樣不僅可以打造城鎮化“第二資本池”和鞏固農村“勞動力池”，還可以形成巨大的實質資產，使中國金融資產占實體資產比重下降，這樣政府就有條件同步增加國內金融化的空間，緩解因城市地產擴張而導致的銀行風險。

第二，從生態文明視角參考發展中國家城市化教訓。其中，特別是以要了解激進城市化和激進土地私有化為內容的所謂“深化改革”的內生性制度成本造成的貧民窟擴張和社會動蕩。在具體政策安排上，一是要防止地方政府盲目擴大城鎮化規模；二是要防止土地資源過度開發和地產資本炒作推高回鄉農民創業和小企業進入城鎮的門檻。

第三，吸取改革初期發展經驗，創新城鎮化與中小企業相結合的發展機制。應由中央和省兩級財政主導增加縣域經濟和中小企業專項投資；同時通過稅收、金融、技術、公共服務等方面的優惠政策，為那些能夠與城鎮化相結合的外出農民“返鄉創業”和本地中小企業降低進入門檻和經營成本，保護中小企業在縣內城鎮的生存環境；創造條件推動中西部城鎮承接東部產業轉移。

第四，發展綜合性鄉村合作社，維護“危機軟著陸”的勞動力池。一方面自上而下地促進農村金融、農產品流通、社會化服務和教育文化等領域的機構與農村綜合性合作組織的有機結合；另一方面，盡可能幫助有社會和文化基礎的農民合作社拓展生產、加工、金融、流通、服務等多領域綜合性經營。二者結合，充分活躍農民為主體的鄉村經濟。

第五，借鑒國際先進經驗，推動生態化環保型低碳城鎮建設。要大力促進多功能現代農業與生態多樣性的有機結合。一方面通過社會政策和文化創新，促進市民下鄉參與社會化的小型綜合農場建設；另一方面，應該同步發展城鄉群眾為主體的“參與式食品安全認證體系”。這兩個方面相結合帶動城鄉合作及社會融合。

（作者單位為中國人民大學農業與農村發展學院）