財政改革的新思路

從“五位一體”看財政新定位

經濟、政治、文化、社會和生態文明，這五個方面都與財政有內在的聯系，或者說都離不開財政的功能作用。若把上述五個方面簡化為三個方面：政府、市場和社會，則可以構成一個三維的立體坐標。財政的定位，就可以通過這個三維立體坐標來確立。三維坐標系中包含了三對關系：

一是政府與市場的關系。這是觀察經濟體制的一個基本視角。不同的政府與市場關系，就決定了不同的經濟體制。中國過去30多年的改革開放，主要就是圍繞政府與市場的關系來展開的，其目標指向是效率。實行市場化改革，搞市場經濟，實質就是讓市場在資源配置中發揮基礎性作用，政府只在市場不能發揮作用的公共領域配置資源，并從宏觀上引導資源配置。財稅改革一度是經濟改革的中心環節，成為經濟改革的突破口，為市場發揮作用開辟道路，掃清體制障礙。雖然市場經濟體制的初步框架已經搭建起來，但并不完善，經濟改革依然要進一步深化。從政府與市場的關系這個維度來看，財政改革重在為市場創造一個更好的體制環境，發揮財政的激勵與約束作用。

二是政府與社會的關系。這個是觀察社會體制的一個基本視角。政府與社會的不同關系，決定了不同的社會體制，事關公共權力的來源以及權力與權利的關系。換一個說法，政府與社會的關系，也就是政府與人民的關系。社會的公平正義、自由民主法治都隱含在這個關系之中。對于社會而言，政府總是處于強勢，大包大攬，未必是社會的福音。如何向社會分權，是比向市場分權更為艱難復雜的大課題。

從政府與社會的關系這個維度來看，財政改革不只是調整支出結構，增加社會性支出，提供更多更優質的公共服務，更重要的是如何處理好財政與社會事業單位、民間社會組織之間的關系。在純粹營利性組織與純粹公益性組織之間，還有許多過度形態的組織，如準營利性組織、準公益性組織等。如國外正在快速發展的“社會企業”，就是一種具有商業化特征的公益性組織，搞經營并有盈利，但盈利不是目標，而是手段，服從于公益目的。在我國，還缺乏這類組織發展的空間。財政如何促進旨在公益性的各類組織——包括以商業化形式存在的公益性組織的發展，是財政在社會領域定位要重新思考的重大問題。

在傳統理論中，財政是一個經濟學概念，財政的職能也是基于經濟視角來確立的，很少從政府與社會的關系這個角度來考慮。這是導致財政改革、財政政策出現偏差的重要根源。

三是市場與社會的關系。市場發育，產生的是經濟理性和經濟人行為；社會發育，產生的是社會理性（公共理性）和公益人行為。一個國家的健康發展，需要經濟理性和社會理性，這就像兩個輪子，須臾不可或缺。中國市場領域產生的許多“不講良心”的事情，如不講誠信、不講質量、不講服務等，除了監管缺失，與社會發育嚴重滯后，缺乏社會理性內在相連。市場除了要有政府規制，還應當有社會約束。用社會理性去約束經濟理性，避免一切向錢看所導致的人性扭曲和社會畸形。

對政府來說，哪些交給市場，哪些交給社會，是當前仍未解決的問題。在“二分法”的改革思維下，要么是政府承擔，要么是交給市場，忽視了社會的功能作用。這是導致中國社會領域的改革出現要么過度市場化，要么政府包攬的局面，找不到一個平衡點。醫療衛生的改革就是一個典型案例，像鐘擺一樣在市場化與政府包攬之間擺動，而對社會自身發揮作用的巨大空間視而不見。這對財政而言，需要拓寬思維，從理清市場與社會兩者關系入手來確立財政新的定位，明確財政這方面的功能作用。如醫療服務機構，既可以是營利性組織，也可以是公益性組織，財政如何施加影響，是當前面臨的復雜問題。這對中國而言，也是一個全新的問題。市場具有自組織能力，社會同樣如此。財政改革促進了市場自組織能力的提升，如何提高社會自組織能力，實現社會自我管理、自我約束，同樣需要財政改革和財政創新。

全面建成小康社會，重在保障和改善民生。這不僅需要政府，更離不開市場與社會。但在這個問題上已經出現了嚴重的誤導。大量網絡媒體觀點都在有意無意地把民生定位為政府的職責，似乎與市場、社會無關，與個人的努力無關。市場是改善民生的基礎，社會也是改善民生不可或缺的力量，只有政府、市場、社會三方面協調行動，共同努力，民生的改善才不會變成權宜之計，而真正成為國家發展的目的和導向。也只有這樣，民生的改善才可持續——既在政策方向上可持續，也在國家能力上可持續。

上述三個方面的關系涉及到三個方面的改革：政府改革、經濟改革和社會改革，全面建成小康社會，需要這三個方面的改革協調推進，這是實現“五位一體”建設發展的前提條件。財政身處其中，與這三個方面的改革都有不可分割的緊密聯系，財政可以在其中發揮牽引功能、倒逼功能。在過去的經濟改革中，財政是中心環節；在當前作為重點的社會改革和政府改革中，財政依然具有“先鋒官”的作用。通過理財的變革來倒逼政府改革和牽引社會改革，在歷史上并不鮮見，在當今更是現實選擇。

財政改革要有新思路

財政改革要放棄單純的經濟思維，努力以全面建成小康社會關于“五位一體”的系統思維、復雜思維搞好頂層設計。具體而言，要從正確處理好政府與市場關系、政府與社會關系、市場與社會關系出發來設計和推動各項具體的財政改革，使新型的財政制度成為國家公共治理的有力支撐。

1.財政體制改革。財政體制是國家治理的一項基礎性制度，牽一發而動全身，下一步如何改革完善，至少要從兩個方面考慮：

一是要正確評價現行財政體制。現行財政體制屬于分稅分級財政體制，是通過1994年財稅改革建立起來的。從中央與地方的財政關系來觀察，其基本框架依然適用于當前及今后的形勢與要求，應當堅持。但從地方內部，也就是從省以下來看，卻存在不少問題，關鍵是缺乏轄區財政責任，過度層級化、本級化，本級財政成為各級政府的重心；過度強調分級吃飯，各吃各的飯，致使基層政府財力與事權嚴重脫節。這導致基層政府的公共服務能力不足，使中央的決策難以落實。這樣長期下去，不僅會引致財政風險，而且會引發政治風險——使老百姓漸漸喪失對中央決策的信心。

二是如何從實際出發。中國的一個基本國情是“中央決策、地方執行”，這種國家治理架構與西方市場經濟國家有實質性區別。這個基本國情也由此決定了事權劃分方式不可能與西方國家進行比較，更不能模仿它們的做法來改革我們的體制。面對這個國情，我們能做的不是把他國的那一套拿過來，而是如何在完善“中央決策、地方執行”上下功夫。中央決策包括黨中央的決策、全國人大的決策、國務院的決策以及國務院各個部門的決策，這些決策如何協調，尤其是各部門條條的決策如何與財政決策協調，是一個關鍵性的問題。因為這些決策所引發的地方事權變化往往與地方財力脫節。與財力需求相關的各項決策應當盡可能集中，避免政出多門，導致地方財政無法招架。另一個基本國情是發展中大國。大國與小國有質的區別，在復雜性程度、不確定性程度、差距差異程度等方面都不可相提并論。這就是說，我們不能以“同質化”假設來完善、規范體制，應當允許地方因地制宜，創造性地探索不同的地方財政體制、政府層級和管理方式。一刀切的做法，往往導致不同大小的腳卻穿了一樣大小的鞋。這將無法調動地方的積極性、主動性和創造性。

2.稅收制度改革。社會各界對稅收的關注度越來越高，任何小的稅種，以至于任何小的變化，都會引起極大關注。這意味著稅收制度改革的決策已經進入了一個與過去完全不同的時代。老百姓關注稅收是一件好事，有助于集中民智搞好稅收決策。但同時意味著有關稅收決策，不再是政府說了算，決策的難度急劇增加。以下幾個問題是稅制改革需要充分考慮的：

一是稅收決策如何順從民意？盧梭說過：“眾意”和“公意”具有本質的區別。眾意，只是眾多個人利益的匯集，無論有多少人發表意見，仍只是代表個人利益；公意，站在全局、長遠利益上發表的意見。順從民意，應當是順從“公意”，而不是“眾意”。但如何區分，則需要決策者的智慧。也許可以兼顧兩者，但前提是要能區分開。如果決策在懵懂中隨著“眾意”走，則會導致災難性后果。

在“個人本位”不斷強化的當下，社會輿論往往更多地在站在個體的角度來發表意見，忽視了對每一個人身處其中的社會共同體的整體關注。這樣的“民意”通常是碎片的、短視的和易變的，也無法找到一個利益的公約數。若是順從這樣的“民意”，會使公共政策碎片化。碎片化的政策不是解決問題，而是激化矛盾，從而出現按下葫蘆浮起瓢的困局。

二是流轉稅為主體是否仍符合現階段的國情？社會掀起了一股否定流轉稅的風氣，包括不少學者都在附和。一方面，所得稅、財產稅比重難以提高，如果另一方面又否定流轉稅，降低流轉稅比重，則稅收收入的穩定增長將失去保證，在剛性支出壓力不斷加大的情形下，可能導致赤字、債務迅猛攀升，財政風險擴散。

三是稅收的調節作用究竟有多大？面對住房價格高漲、貧富差距擴大以及生態環境的惡化，社會各界對稅收的期待很高，都希望稅收來發揮調節作用。這關系到稅制改革的走向。以發揮調節功能為主的稅制設計與以籌集收入為主的稅制設計，其思路設想是不同的。過去有過這方面的深刻教訓。稅收的調節作用是有限的，而且發揮其有限的調節作用也是有條件的，依據不同的調節目標來改革稅制，將會使稅制改革無所適從。經濟目標、社會目標和環境生態目標，如果系于稅收一身，都要靠稅收來調節，則是無法做到的。稅收的基本功能是籌集政府收入，不能什么都指望稅收來發揮調節作用。

四是地方稅體系如何完善？中國只有體制意義上的地方稅，而沒有法律意義上的地方稅。這表明，完善地方稅體系只有兩個路徑：一是把現有的一些中央稅種劃為地方稅種，二是增設新的稅種，或提高現有地方稅的稅負。如果從增設稅種上來做文章，則在當前條件下很難行得通。如果從地方稅收入的角度來理解，則可以通過分享比例的調整來實現。地方稅的實質是公共權力的分配問題，地方稅種、地方稅收收入，只是一個浮于表面的結果。各級政府都有自己的主體稅種的這種設想，只有在各級政府真正在法律上獨立、財政自治的條件下才能實現。

3.財政管理改革。管理的實質是防范和化解各種不確定性引致的風險。高度概括地說，管理的對象就一個，即風險。當前財政管理面臨的問題，就是財政運行過程不確定性大，風險隱患多。要盡可能地減少風險隱患，實現財政管理的科學化、規范化，至少要從如下幾個方面考慮：

一是流量管理和存量管理。預算是流量管理的主要工具，資產負債表是存量管理的基本工具。從整體看，存量管理是缺失的，沒有編制政府的資產負債表是集中表現。公共資源、國有經營性資產和非經營性資產；國有金融資產、無形資產等，即公共產權的管理處于碎片化狀態，公共產權收益的制度安排更是無從談起。中央和地方政府的債務，包括直接負債、或有負債；顯性負債、隱性負債，缺乏完整的計量、統計和預測，使政府債務很難做到“心中有數”。

再看流量管理也是不完整的，并非所有的政府收支都納入了預算。即使納入了預算，也是形式重于實質。流量管理局限于短期，缺乏中長期預算，使年度之間缺少有效的銜接機制。這也是在項目支出上出現所謂“年終突擊花錢”現象的重要原因。

二是政府會計。建立完整、科學的政府會計體系，是財政管理科學化的基礎。政府資產確認、債務確認都依賴于政府會計準則。而企業會計準則只適用于國有企業，不適用于非市場領域的政府活動。政府會計是建立透明政府的基本途徑，也是識別、監測和控制財政風險的前提條件。我國政府會計改革亟待推進。

三是政府收支分類體系。這是預算管理的基礎。現行政府收支分類體系實現了與國際接軌，但如何與中國國情相適應，仍是有待于解決的問題。特別是民眾關注的許多事項，政府投資、行政成本、三農支出等等，都很難通過現行政府收支分類科目來反映。這導致預算信息的生產與社會需求之間脫節，也使預算的透明度難以滿足民眾的要求。民眾期待的許多信息，都要靠臨時加工生產，不僅提高了財政成本，降低了財政效率，也使年度之間數據缺乏可比性，無助于分析發現管理中的問題，不利于提高預算管理水平。

四是財政績效管理。績效機制應重于績效評價。績效機制是內在的，即形成每一個花錢的部門、單位實現自我激勵、自我管理和自我約束的機制，也就是“我要有績效”；而績效評價是外在的，通過設立各種各樣的評價指標體系來衡量花錢的績效狀況，通過外來壓力形成“我要有績效”。同時，可以把財政監督置于績效機制之中，實現監督方式的轉化，降低監督成本，提高績效監督的有效性。

總之，財政改革是十分復雜的問題，應當系統設計，盡量避免碎片化。更重要的是，要立足于國家治理，形成政府、市場、社會三維思維來總攬各個具體的財政問題。任何時代，任何國家都有財政部門，但財政從來都是國家治理的核心問題，決不是與政府各個部門等量齊觀的部門問題。現代國家制度的產生源自于財政變法。對當下的財政改革，我們亦應有如此認識。

（作者為財政部科研所副所長、研究員）