中央推動(dòng)還是地方先行？

自上而下的傳統(tǒng)模式

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于中央和地方行政體制改革的推進(jìn)大多是遵循自上而下的傳統(tǒng)模式。即通常是中央通過(guò)某種改革的方案，在中央層面加以實(shí)施的同時(shí)再向全國(guó)各級(jí)地方推廣，從而實(shí)現(xiàn)“中央領(lǐng)銜、地方跟進(jìn)”的局面。典型的如初級(jí)階段的大部制改革。另有一種情形，雖然中央在并未直接參與實(shí)施的情況下而交由地方直接實(shí)施，但是這種改革的依據(jù)和動(dòng)力卻往往源于中央的相關(guān)文件或政策，因此亦屬于“自上而下”模式的范疇之中。典型的如綜合行政執(zhí)法的改革。

這種傳統(tǒng)的自上而下推行的中央和地方行政體制改革模式的優(yōu)勢(shì)是明顯的。

第一，中央層面發(fā)起并推動(dòng)的改革，能夠充分反映全國(guó)各地在當(dāng)前體制運(yùn)行過(guò)程中呈現(xiàn)出的問(wèn)題及其一般規(guī)律，并集合全國(guó)頂尖學(xué)者進(jìn)行針對(duì)性的研究，最終提出頂層制度設(shè)計(jì)方案，因此具有較高的普適性和科學(xué)性，而且避免了改革資源的分散、重復(fù)與浪費(fèi)。

第二，它能夠借助單一制下中央對(duì)于地方的傳統(tǒng)優(yōu)位與權(quán)威，通過(guò)行政管理乃至執(zhí)政黨內(nèi)部的科層體制，自上而下逐級(jí)貫徹落實(shí)，因此具有較高的實(shí)施效率和實(shí)現(xiàn)效果。

第三，由于在中央與地方分權(quán)中一直將重要的立法權(quán)實(shí)行中央保留，因此自上而下的中央和地方行政體制改革一般都能夠較為及時(shí)和全面地得到中央立法的基礎(chǔ)性支持，因此法制保障程度較高。

第四，地方作為中央和地方行政體制改革的“配角”，其主要任務(wù)在于貫徹實(shí)施上級(jí)決策，因此其本身承擔(dān)的改革責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)較小，因此更加能夠放開(kāi)手腳，將主要精力聚焦于改革實(shí)施的環(huán)節(jié)。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，中央和地方行政體制改革一直采用這種傳統(tǒng)的模式。

雖然傳統(tǒng)模式有其固有的優(yōu)勢(shì)，但是仍有些劣勢(shì)是其無(wú)法避免的，其中最為重要的至少有二。

首先，難以克服“鏡像效應(yīng)”所產(chǎn)生的消極影響。由于自上而下的中央和地方行政體制改革模式主要實(shí)施途徑是行政科層體制，因此中央意志向地方的送達(dá)就必須經(jīng)過(guò)不同級(jí)別政府、部門之間的層層傳遞過(guò)程。而所謂“鏡像效應(yīng)”，就是指某一改革方案的出臺(tái)雖然在中央層面能夠呈現(xiàn)統(tǒng)一狀態(tài)，但是在地方逐級(jí)向下傳達(dá)的過(guò)程中會(huì)由于不同區(qū)域特點(diǎn)、不同傳達(dá)者意志的逐漸融入而逐漸異化，最終導(dǎo)致中央層面一致性的消失。因此，“鏡像效應(yīng)”實(shí)際上是自上而下制度模式的固有缺陷。

其次，自上而下模式的另一重大困境在于，中央的決策方案一般只能反映全國(guó)范圍內(nèi)的普遍性規(guī)律，但卻很難同特定地方的特殊性相結(jié)合。因此這種模式的實(shí)施必然產(chǎn)生“全國(guó)一盤棋”同地方實(shí)踐不契合的難題。雖然各個(gè)地方在具體貫徹中央改革方案的過(guò)程中可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)踐進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，但這種調(diào)整不但有可能扭曲中央的統(tǒng)一部署，而且無(wú)疑會(huì)擴(kuò)大地方承但改革責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

上下并舉的新模式

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，地方法治的蓬勃發(fā)展逐漸打破了自上而下的傳統(tǒng)模式對(duì)中央和地方行政體制改革的“壟斷”。各地充分利用各方面的資源積極進(jìn)行地方行政體制改革試驗(yàn)的局面，顯然突破了傳統(tǒng)的“自上而下”模式，從而形成了一種全新的“上下并舉”的模式。

這種上下并舉模式的特點(diǎn)如下：

第一，在提法上，意圖通過(guò)“依法治國(guó)→依法治省→法治某省”的邏輯來(lái)實(shí)現(xiàn)“法治某省→法治中國(guó)”的終極目標(biāo)。這不僅僅是表述形式上的改變那么簡(jiǎn)單。如廣東從1996年提出“依法治省”到2008年提出“法治廣東”，這12年中體現(xiàn)出地方法治建設(shè)資源及訴求的變化，由“自上而下的順向滴灌”模式向“法治建設(shè)地方化與本土資源化背景下的自下而上的反向回饋”模式并最終到“法治建設(shè)上下并舉、動(dòng)力雙核化”模式的轉(zhuǎn)身。

第二，在目標(biāo)上，講求“先行先試，以點(diǎn)帶面，立足地方，輻射全國(guó)”。2008年頒布的《湖南行政程序規(guī)定》成為我國(guó)統(tǒng)一行政程序立法“吃螃蟹”第一人，而《法治廣東建設(shè)五年規(guī)劃（2011—2015年）》實(shí)際上也蘊(yùn)含了允許地方法治的先行先試，在不違反上位法的前提下，應(yīng)該允許有所突破的潛臺(tái)詞。地方法治建設(shè)正逐漸成為國(guó)家法治建設(shè)的“試驗(yàn)田”。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成功所鑒證的經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域先行先試模式的極大成功之后，法治建設(shè)領(lǐng)域也終于逐漸突破了“先中央、后地方”的傳統(tǒng)思維，開(kāi)始在更為廣闊的地方基層尋求全新的引領(lǐng)改革的空間。

第三，在內(nèi)容上，側(cè)重于直面當(dāng)前歷史情勢(shì)下法治建設(shè)新問(wèn)題并進(jìn)行及時(shí)應(yīng)對(duì)。如法治湖南的“深化行政管理體制改革”、“完善行政決策與行政執(zhí)法體制和機(jī)制”、“創(chuàng)新政府管理方式”是基于回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的邏輯；又如法治廣東的“深入推進(jìn)公正司法”、“強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督”、“大力推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新”體現(xiàn)了與實(shí)踐同步的思維。

第四，在實(shí)施上，推崇在省一級(jí)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一部署之下以“綱要+規(guī)劃+立法+實(shí)施”的模式，黨的領(lǐng)導(dǎo)成為法治地方建設(shè)的核心機(jī)制。目前幾個(gè)典型地方的法治省建設(shè)無(wú)一不是由黨委通過(guò)決定，再由黨委提供最終的領(lǐng)導(dǎo)保障，其間地方的動(dòng)議等也大多源自黨委，從而有效保障了法治地方建設(shè)的效率與成果。

當(dāng)然，在法治地方大潮如火如荼高歌猛進(jìn)的同時(shí)，一些冷靜的思考也是不可或缺的。

第一，強(qiáng)調(diào)的和建設(shè)的都是“法治”，但其中有某些“人的因素”。《湖南行政程序規(guī)定》問(wèn)世之初，就曾有學(xué)者說(shuō)：“為何是湖南成為第一個(gè)吃螃蟹者，我們難以找到其獨(dú)具的理由，只好將之歸因于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的魅力。”汪洋在法治廣東推進(jìn)過(guò)程中發(fā)揮的核心作用也顯而易見(jiàn)。其原因就在于黨委作為源動(dòng)力的實(shí)施模式和黨內(nèi)科層式的組織機(jī)制的極大耦合。這種模式能夠在很大程度上確保效率，但也需要解決地方領(lǐng)導(dǎo)人事變動(dòng)所帶來(lái)的可持續(xù)發(fā)展的課題。

第二，法治地方的實(shí)施載體，目前似乎更多地體現(xiàn)為政策而非法律——從“決定”到“綱要”再到“規(guī)劃”，政策文件的身影出現(xiàn)在地方法治建設(shè)多個(gè)層面。因此，“由政入法”應(yīng)當(dāng)是“依法執(zhí)政”的邏輯前提。

第三，隨著各“法治某省”的文件出臺(tái)，各種目標(biāo)、模式、措施你方唱罷我登場(chǎng)，令人目不暇接，而容易被忽略的問(wèn)題則在于，如何找到切實(shí)可行的制度渠道，將這些經(jīng)驗(yàn)及時(shí)“上載”到國(guó)家的層面，以真正實(shí)現(xiàn)“先行先試，以點(diǎn)帶面，立足地方，輻射全國(guó)”的藍(lán)圖。配套制度的完善是當(dāng)務(wù)之急。

第四，如何應(yīng)對(duì)地方的科層限制和“抓小放大”的困境，也是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。國(guó)家層面更為復(fù)雜的制度環(huán)境為地方的先行先試提供了展示自身價(jià)值的歷史舞臺(tái)，但地方自主性空間有限也是不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。或許“抓小放大”能夠暫時(shí)規(guī)避一些中央與地方關(guān)系體制原因產(chǎn)生的阻礙，同時(shí)又束縛了地方法治建設(shè)改良基本制度、解決核心問(wèn)題的手腳。因此，國(guó)家層面法治建設(shè)環(huán)境的同步支持，方是地方法治建設(shè)深入可持續(xù)發(fā)展的根本支點(diǎn)。

賦予法制正確的地位和角色

從目前看來(lái)，“上下并舉”的新模式顯然更為適合新時(shí)期中央和地方行政體制改革的任務(wù)與需求，但是其固有的局限性也應(yīng)同時(shí)得到認(rèn)真對(duì)待和科學(xué)回應(yīng)。而在這一過(guò)程中，最核心的問(wèn)題莫過(guò)于如何為“法制”賦予正確的角色以及如何令其扮演好這一角色。

首先，法制應(yīng)當(dāng)為中央和地方行政體制改革提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)和基礎(chǔ)。作為社會(huì)主義法治國(guó)家的基本要求，我國(guó)任何改革的實(shí)施都應(yīng)當(dāng)具有堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)，這一點(diǎn)并不以中央行政權(quán)威的介入而改變。因此，中央和地方行政體制改革應(yīng)當(dāng)在憲法和法律中尋求堅(jiān)實(shí)的支撐，而不能僅僅徘徊在“從政策到政策”的層面之上。這一方面要求在改革策略制定的過(guò)程中注意對(duì)法律依據(jù)的尋求和闡釋，另一方面要求憲法和法律結(jié)合改革的動(dòng)態(tài)和走向、通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行同步發(fā)展與更新，確保法制與改革同行。

其次，法制應(yīng)為中央和地方行政體制改革“上下并舉”模式中地方的能動(dòng)作為提供保障。“上下并舉”新模式中關(guān)鍵的一環(huán)在于地方的改革實(shí)驗(yàn)，而這同時(shí)也是法制效用的發(fā)揮較為薄弱的一環(huán)。在我國(guó)當(dāng)前中央與地方關(guān)系及其改革法制建設(shè)尚處于初級(jí)階段的情況下，地方許多制度試點(diǎn)和革新實(shí)際上都處于游離在法制保障之外的狀態(tài)，不僅會(huì)擴(kuò)大地方改革試點(diǎn)的違法風(fēng)險(xiǎn)和成本，而且會(huì)反過(guò)來(lái)產(chǎn)生一定的束縛和羈絆效應(yīng)。因此，應(yīng)當(dāng)在地方改革試點(diǎn)的權(quán)力配置、職能享有、責(zé)任承擔(dān)、實(shí)施程序等重要領(lǐng)域同步建立起規(guī)范的法制保障機(jī)制，極大釋放地方改革動(dòng)力，并確保中央和地方行政體制改革總路線的正確性與合法性。

第三，法制應(yīng)當(dāng)對(duì)中央和地方行政體制改革的成果進(jìn)行及時(shí)、有效的確認(rèn)。關(guān)于法制在中央和地方行政體制改革所扮演的角色，通常聚焦于提供前提性基礎(chǔ)，而法制對(duì)于改革成果進(jìn)行及時(shí)有效的確認(rèn)卻往往被忽視。新中國(guó)成立以來(lái)，中央和地方行政體制改革曾經(jīng)歷過(guò)數(shù)次循環(huán)，其中一個(gè)重要原因就在于未能對(duì)改革的成果及時(shí)以法律的手段進(jìn)行確認(rèn)，而政策的靈活性又使得法制保障闕如所造成的缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。

因此，從大部制改革到地方法制試驗(yàn)，期間取得的一系列經(jīng)驗(yàn)和成果都應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)時(shí)候通過(guò)適當(dāng)方式得到法制的確認(rèn)和保障。這既是對(duì)前一階段改革成果的正式保全，又是下一階段深化改革的基礎(chǔ)與前提。

可見(jiàn)，法律在政策主導(dǎo)機(jī)制中發(fā)揮了一定的積極效用，但是這種作為尚有較大的提升空間。主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：第一，法律介入的領(lǐng)域有待拓展。目前，法律的介入主要局限在原則性規(guī)定的領(lǐng)域中，雖然能夠?yàn)橹醒牒偷胤叫姓w制改革提供一定的法制基礎(chǔ)，但是卻極大限制了法律在改革中應(yīng)然效用的發(fā)揮。在今后的改革過(guò)程中，法律不僅應(yīng)提供基礎(chǔ)和原則，更應(yīng)當(dāng)對(duì)具體方案、職責(zé)劃分、實(shí)施程序乃至相關(guān)政策的合法性審查等一系列重要領(lǐng)域提供全面的保障。

第二，法律介入的程度有待加深。法律在中央和地方行政體制改革中所扮演的角色，絕不僅在于宏觀的指引，更在于對(duì)微觀實(shí)踐的細(xì)節(jié)觀照。中央與地方政府在改革過(guò)程中的分工問(wèn)題、行為規(guī)范問(wèn)題、責(zé)任歸屬和追究問(wèn)題、司法審查問(wèn)題等更為深層的方面都亟待法律的有效介入。

第三，法律介入的階段有待全面。目前法律對(duì)于中央和地方行政體制改革的介入大多分布在“先改革時(shí)代”或“后改革時(shí)代”，即對(duì)改革原則和改革成效給予法律確認(rèn)。而從各項(xiàng)改革經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，這種有限階段的法律確認(rèn)亦屬少見(jiàn)，更遑論法律對(duì)改革實(shí)施階段的全面介入。因此，一方面，要進(jìn)一步加強(qiáng)法律在“先改革時(shí)代”或“后改革時(shí)代”的角色存在；另一方面，對(duì)改革具體實(shí)施步驟的規(guī)范化、法律化更是提升法律在政策主導(dǎo)機(jī)制中發(fā)揮更加積極效用的重中之重。

（作者分別為中央民族大學(xué)教授、講師）