大部制改革的要害

近日，大部制改革再次成為萬人矚目的焦點。建設權責清晰、精簡高效的行政部門，始終是我們不倦追求的制度理想。在改革日益進入“深水區”的今天，這項改革因此更顯得意義深遠，但由于改革所涉及的問題十分復雜，這項改革是否能得到合理布局、順利推進，也考驗我們的制度設計智慧。

大部制改革的目標

大部制改革，顧名思義就是將眾多分散的行政部門整合為權責集中的較大行政部門的改革。這并不是說行政部門一定要擴大，而側重于職能的集中和整合；更進一步看，整合本身也并不是目標，構建科學、合理的行政體制，理順政府權力架構才是目標。換言之，大部制改革的目標不僅僅限于“寬職能、少機構”，而是要從根本上治理機構之間的推諉、扯皮現象，減少機構之間的交叉、沖突與空白，同時協調好各部之間、中央與地方之間甚至政府與社會之間的關系，最終在降低行政成本的同時提高行政效率，并進而完善整個行政管理框架，使得政令暢通、管理有序、便利民眾。

這場改革如能順利完成，將產生相當突出的積極意義。直接可見的意義是，行政成本得到降低，機構總體規模可能得到壓縮，行政流程更加順暢；而改革的間接意義更為深遠。一個權責清晰、運作流程簡明的政府，不僅將大大提升行政管理的效率與質量，更將為行政問責、績效評估、行政審批清理、行政協調機制轉型等一系列下游行政制度或活動提供更有利的平臺，也可能為重新梳理政府與社會的關系奠定基礎。因此，大部制改革的推進，對中國的行政管理體制發展將是一個重要的機遇。

制度設計難題眾多

當然，大部制改革也不可避免地會面臨一些挑戰。大部制改革的提法由來已久，在這方面我國也曾經取得過一些進展，但需要努力的地方還很多。究其原因，大部制改革的基本思路仍然存在模糊之處，而各個方面都會遭遇一些棘手難題。

——權責劃分。權責的清晰劃分面臨雙重困難：一方面，社會事務錯綜復雜，行政權限“犬牙交錯”，要以有限的制度語言清楚地界定權責的劃分并非易事；另一方面，部門利益根深蒂固，進行權責劃分與重組時難免涉及眾多的利害關系，也需要妥善處理。

從第一方面看，很重要的一個前提就是：行政部門的類型劃分原則是什么？像鐵道部、民航總局是按照縱向的領域設置的，財政部、民政部、交通運輸部等按照橫向的職能設置，人口與計劃生育委員會等按照特定的專項事務設置，工業和信息化部的設置基礎則呈現混合色彩，環境保護部與水利部、衛生部與國家人口與計生委、商務部與國家工商行政管理總局職能鄰近（在基層這一問題更為突出），而國家發改委的職能設置原則甚至至今仍未十分明晰。由于各部委辦局的來歷與職能范圍都有一定的歷史淵源和現實考慮，要統一類型劃分原則比較困難。最根本的一種交叉情形，就是橫向的職能建制與特定領域或任務的重點專項建制之間存在廣泛的含糊地帶。在改革中，此種交叉即使不能被消除，也應當受到嚴格限制。從目前發達國家成功的大部制實踐看，絕大多數的部都是橫向的職能建制，而且相鄰的職能得到了較好的歸并，這種狀態雖然不一定是我國的制度設計選擇，但至少在大方向上是值得借鑒的。

從第二方面看，各個部門的固有利益也可能成為改革的障礙。在權責不均衡的情況下，很少有部門愿意放棄管理權力。除去所有機構及人員平行整合的情況，其它的歸并或劃分操作都需要觸動實質性的利益，這中間能夠通過大致對等交換部分權力或對等調整而解決問題的余地并不多，剩下的每一塊有份量的蛋糕都不好動，從機構轉型到人事安排都需要預先做好詳細規劃。這里不僅考驗改革智慧，也要求改革的決心。

——制度銜接。大部制改革前后部門之間的制度銜接，包括中央與地方之間的部門銜接，也是一個需要處理的要點。在當前的環境下，大部制改革是否意味著下級政府機關也要相應地作出變革？如此一來，它就成為牽一發而動全身的全局性操作，鑒于此前的大部制改革對地方已經產生了一定影響，地方也有成功嘗試大部制改革的經驗，我們就需要認真聆聽來自地方的聲音。

大部制改革對地方政府運作的影響是顯而易見的。我們不一定強求地方政府也跟隨作出同樣的變革，各個地方情況不一樣，作出與之相適應的轉變也需要時間。就目前而言，在地方層面，大部制改革實踐固然有成功的例子，也不乏機構臃腫、人浮于事的局面，這意味著大部制改革即使能在中央層面取得完全成功也還是不夠的。如果地方政府不必作出相應變革，可以因地制宜地作出選擇，則大部制改革也需要預先設計好制度銜接的方式。從經驗上看，這一改革也將對地方的政府機構設置、運作乃至人事變動產生很大的影響。對此，我們的制度銜接實踐雖然正在日漸成熟，但也還存在一些不足，未來的制度安排對此還需要多加注意。

——精簡高效。精簡高效的目標是否能達成，既在于能否劃清權責，也在于能否理順行政流程和協作架構，更在于是否能夠準確定位政府所應承擔的角色。

首先，我們需要清楚不同行政部門和崗位所真正需要的工作任務、工作量和人力資源配置，這是順利進行“機構瘦身”的必要前提，這項基本工作尚屬欠缺。否則，即使能夠順利完成整合，政府規模和人員編制在總體上來看還是可能缺乏實質的改變。在這里，關于工作量與人力資源實際配置的信息不對稱很有可能構成精簡機構的一個實質性障礙。任何科學、合理的安排都離不開有充分根據的信息和數據，只有在整合工作任務、合理厘定工作量和人力資源需求的情況下，大部制改革才能走向科學的制度設計。

其次，行政流程也需要得到重新整理，過去所謂“七八個大蓋帽管一頂草帽”、“辦一個證蓋幾十個章”的情形必須得到認真審視，大部制改革的一個最直接的目標就應該是總體行政流程的簡化，去除繁瑣的辦事程序、減輕沉重的社會負擔及成本，我們在這方面完全可以將一系列社會民生事項的行政流程或操作環節的總量作為大部制改革的重要指標，從行政機關內外分別評估行政流程最優化的可能性。

再者，我們更需要準確定位政府所應當承擔的角色，將不需要由行政機關承擔、社會可以自主解決的事情還權于社會，杜絕以“為管理而管理”的方式不斷增加政府事務，為精簡、高效、科學的行政體制奠定最堅實的基礎。

——省部平衡。最后，大部制改革還涉及省部平衡的問題。大部制改革是否有重新平衡省部權力的考慮，我們不得而知，但大部制改革對地方政府與中央政府部門之間的權力架構卻有著重新調整的作用。改革后出現的大部與京、津、滬、粵、渝等代表性地方政府之間將可能存在某種微妙的平衡關系，大部制改革必然對這種影響有所考慮。從整體上看，大部制改革對于加強中央政府權威、理順央地關系還是有相當積極意義的。嚴格地說，這并不是一個制度設計的難點，更應該說是大部制改革所需要深思熟慮的一個因素。即使不考慮政府高層平衡問題，大部制改革后中央權力的加強也將影響中央與地方的原有平衡，目前來看總體上還是利大于弊，但如果我們能將弊端縮減到最小，在中央政令暢通的同時能夠保留地方政府原有的合理自主決定余地，整個改革將更加成功。

精政府，活社會

總體上看，政府為大部制改革需要付出的努力還很多，不排除涉及部分“深水區”的可能性。從根本上看，這場改革要獲得全面的成功，最終還需要理清政府與社會的關系，重新檢視政府權力和行政組織生長與蔓延的脈絡，防止改革出現反復，甚至越改越大、越改越繁。過去我們經常為處理一個特定的任務或掌控一個行業就設立一個常規行政部門的做法，現在是越來越少了，但這并不等于行政組織生長的內在機制已經得到了根本的治理。

從計劃經濟時代以縱向領域為主要劃分邏輯到市場經濟時代以橫向職能為主要邏輯的一步，我們已經基本上走了過來，并正在繼續邁進。但更深一層看，促使大部制改革問題長期徘徊的一個深層根源，在于政府管得太多、管得太寬，政府和社會之間的事務劃分并不完全是按照適宜程度進行的，很大程度包含了政府管理收益和部門利益的影響。

一切政府組織改革的最終目標還是為了更好地服務社會，因此大部制改革最終要思考的深層問題，也正是整個政府組織與社會之間的關系。在這方面，我們并不一定要主張所謂的“小政府、大社會”，但一定要強調“精政府、活社會”。更加精干而科學的行政組織、更有活力的社會和經濟，才是政府組織改革的理想所在。

政府和社會之間的事務和權能劃分，其原則和標準見仁見智，但至少有一點是可以得到廣泛共識的：政府不應當“上管天文地理，下管雞毛蒜皮”，特別是對于沒有顯著的、實質性的重大危害的正常社會經濟活動，政府不應當隨意插手。在機構設置層面上，像“饅頭辦”、“西瓜辦”、“裝修辦”、“風情辦”之類基本上是照著一個邏輯生長出來的部門或機構，應當逐步得到控制和消除。管理某一項突出問題或試圖長期推行某一發展事項的需求，必須擺脫“辦事必設機構”的誤區；而在職能行使層面上，并非社會經濟活動出現一點點問題政府都需要深入干預，如果社會自身能夠作出有效回應和調節，就應當留給社會解決。惟有如此，才能從根本上消除行政組織蕪雜繁復的狀態，將政府權責集中到對國計民生最關鍵、最需要的事務上來。這一步是大部制改革最終完成的保障，也是最不容易邁出的。根本上革新行政理念，尊重市場和社會，將政府從事無巨細的干預者角色中解放出來，大部制改革的根源問題才能迎刃而解。

這些根本的理念變革需要耐心和決心。大部制改革仍須乘風破浪，朝著“標本兼治”的方向邁進。雖然我們在可見的未來不一定能做到“垂拱平章”，但至少能夠讓相對“輕裝上陣”的行政機關更加暢順、有序地運行。

（作者為北京大學法學院教授）