大部門制改革建議書

穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系是完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，是推進(jìn)政府自身改革的需要，是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的需要，是貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的需要，是增強(qiáng)民族經(jīng)濟(jì)競爭力的需要。與企業(yè)體制改革包括國有企業(yè)改革和非公經(jīng)濟(jì)改革相比，我國的政府機(jī)構(gòu)改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。在我國由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的歷史背景下，建立在原計劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的政府部門體制雖歷經(jīng)多次小改小革，但已越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。近年來，國務(wù)院一些部門及一些地方人民政府進(jìn)行的大部門改革試點(diǎn)也為全面推行大部門制改革積累了經(jīng)驗。

大部制：宜合則合，宜分則分

大部門制改革首先意味著適度合并行政職能相近甚至重疊的政府機(jī)構(gòu)。就交通運(yùn)輸市場而言，理想的大部門制改革目標(biāo)是合并鐵道部、交通部和中國民航局，組建綜合性的的交通運(yùn)輸部，統(tǒng)一監(jiān)管鐵路運(yùn)輸、公路運(yùn)輸、內(nèi)河運(yùn)輸、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸、民航運(yùn)輸和多式聯(lián)運(yùn)市場。就金融市場而言，建議在中國證監(jiān)會、中國銀監(jiān)會與中國保監(jiān)會的基礎(chǔ)上組建統(tǒng)一的金融部。就知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)而言，建議整合現(xiàn)有的國家版權(quán)局（隸屬于國家新聞出版署）、國家商標(biāo)局（隸屬于國家工商行政管理總局）和國家知識產(chǎn)權(quán)局（原中國專利局），組建統(tǒng)一的國家知識產(chǎn)權(quán)總局。還有很多國務(wù)院有關(guān)部門的職能需要適度合并。

但是，大部門制改革并不簡單地意味著部門的合并。在大部門制改革中，宜合者則合之，宜分者則分之，并無僵化的陳規(guī)舊律。但無論如何，此次大部門制改革一定要走出“一個部門管不了、多個部門管不好”的惡圈。

大部門制改革的精髓和宗旨在于提高行政效率，降低行政成本，消除監(jiān)管盲區(qū)，形成監(jiān)管合力。分段監(jiān)管體制雖然有助于督促相關(guān)部門各司其職，避免“一個部門管不了”的現(xiàn)象，但也出現(xiàn)了“多個部門管不好”的弊端：監(jiān)管部門之間既存在著監(jiān)管重復(fù)，也存在著監(jiān)管盲區(qū)。從“田頭”到“餐桌”的各個食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，似乎都有農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市場上泛濫成災(zāi)?！叭埂笔录胺Q這一監(jiān)管體制弊端的經(jīng)典腳注：作為三聚氰胺源頭的奶源收購站就不屬于上述任何部門的監(jiān)管范圍。雖然《食品安全法》完善了“多龍治水、分段監(jiān)管”的多元監(jiān)管體制，厘清了監(jiān)管部門的法定職責(zé)，但目前食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間、地區(qū)之間仍存在監(jiān)管縫隙和監(jiān)管漏洞。建議進(jìn)一步夯實國務(wù)院食品安全委員會作為食品安全監(jiān)管的大腦中樞的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督導(dǎo)職責(zé)。建議在全國政府部門之間建立信息共享、監(jiān)管聯(lián)動、無縫對接、覆蓋各類市場領(lǐng)域的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制，最終全面建立360度全方位、24小時全天候、覆蓋各種商品和服務(wù)環(huán)節(jié)的綜合性監(jiān)管體制。是否存在監(jiān)管盲區(qū)、是否有助于提高行政服務(wù)效率，是檢驗大部門制改革成功的試金石。

充分運(yùn)用法治思維和法治方式

值得注意的是，大部門制本身并不自動產(chǎn)生高效率。倘若缺乏公眾的監(jiān)督與法律監(jiān)督部門的制約，部門權(quán)力壟斷也可能存在公權(quán)行使的懈怠和腐敗現(xiàn)象。因此，在推進(jìn)大部門制改革過程中，應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用法治思維和法治方式。建議以大部門制改革為契機(jī)，重新制定“三定”方案，并將“三定”方案上升為法律。建議在推行大部門制改革的過程中，進(jìn)一步弘揚(yáng)主體法定、職權(quán)法定、程序法定、問責(zé)高效的法治政府精神。對大部門權(quán)力的監(jiān)督與制衡，除了有賴于大部門的內(nèi)控機(jī)制和慎獨(dú)自律機(jī)制，還需要完善法律監(jiān)督機(jī)關(guān)（包括但不限于監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)）的監(jiān)督程序以及人民法院的司法救濟(jì)體系。

陽光是最好的防腐劑，燈泡是最有效的警察。建議提高大部門權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度，強(qiáng)化大部門的信息披露義務(wù)，旗幟鮮明地強(qiáng)化社會公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督力度，確保大部門權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)隨時處于媒體和公眾監(jiān)督之下，因為沒有公眾的知情權(quán)，就沒有大部門的執(zhí)行力和公信力。公眾有權(quán)隨時向大部門查詢有關(guān)執(zhí)法信息，除了國際機(jī)密、個人隱私和商業(yè)秘密之外，大部門都應(yīng)在第一時間予以提供。

大部門制不等于大政府

大部門制改革并不意味著大政府。相反，大部門制改革呼喚大市場、大社會與小政府的基本格局的建立健全，呼喚破除政府萬能論的迷信。十八大報告指出，要在“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”；“全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。要處理好政府有形之手與市場無形之手之間的關(guān)系，必須充分市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，政府的角色僅在于保護(hù)市場主體的產(chǎn)權(quán)、維護(hù)公平交易秩序、維護(hù)公平競爭秩序、在市場出現(xiàn)糾紛時提供公正及時的司法救濟(jì)。一定要意識到，市場會失靈，政府也會失靈。在政府掌握巨額的國有企業(yè)和國有土地等資源的國情背景下，政府失靈的危害遠(yuǎn)甚于市場失靈的危害。因此，政府大部門制改革的重要理念就是，政府部門的職責(zé)僅在于市場失靈時，啟動行政手段，康復(fù)市場的理性與自由，而非抑制和取代市場的理性與自由。實踐已經(jīng)并將繼續(xù)證明，市場有自愈的功能。

既然大部門制改革要在小政府、大市場、大社會的格局內(nèi)展開，就需要切實解決當(dāng)前政府部門普遍存在的機(jī)構(gòu)林立、人浮于事的官僚主義現(xiàn)象。鑒于國務(wù)院下屬的某些特設(shè)機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位也在依據(jù)法律和行政法規(guī)的授權(quán)行使行政權(quán)，建議將行使行政權(quán)的特設(shè)機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位明確確定為行政機(jī)關(guān)，進(jìn)而在行政編制法的軌道上預(yù)防和遏制機(jī)構(gòu)的臃腫化、官僚化、低效化。建議將有些行政機(jī)關(guān)改制為企業(yè)化經(jīng)營的事業(yè)單位和自籌經(jīng)費(fèi)的社會團(tuán)體（包括行業(yè)協(xié)會和商會）。大部門制強(qiáng)調(diào)政府部門的職責(zé)的清晰性、科學(xué)性、合理性，既要反對“三不管”的監(jiān)管漏洞，也要反對監(jiān)管部門之間為部門利益最大化而召開監(jiān)管權(quán)爭奪戰(zhàn)。

革除部門立法弊端

要順利推行大部門制改革，還必須徹底革除現(xiàn)行立法實踐中的部門利益法律化的弊端。我國現(xiàn)行立法存在“行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法律化”的弊端。這是由于，我國立法體制是一個金字塔結(jié)構(gòu)。塔尖是憲法；第二層是全國人大及其常委會制定的法律；第三層是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，行政法規(guī)是將法律規(guī)定的相關(guān)制度具體化，是對法律的細(xì)化和補(bǔ)充；第四層是國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門權(quán)限范圍內(nèi)制定的部門規(guī)章。雖然鋪天蓋地的部門規(guī)章的立法階位低于憲法、法律和行政法規(guī)，但在法律和行政法規(guī)語焉不詳時真正管用的法律文件不是法律和行政法規(guī)，而是部門規(guī)章這些“紅頭文件”。

除了部門規(guī)章確認(rèn)部門利益之外，一些部門還假借自己熟悉本部門的實踐、具有專業(yè)經(jīng)驗和立法資源的托辭，“熱心”為立法者分憂解愁，積極爭奪行政法規(guī)和法律草案的起草主動權(quán)，極力排斥中立法學(xué)家、兄弟部門、利益相關(guān)者和社會公眾的立法參與權(quán)，進(jìn)而依法架空和綁架立法者，將部門利益私貨悄悄塞入立法草案，最終將部門利益的保護(hù)傘由部門規(guī)章上升為行政法規(guī)或法律。由于部門規(guī)章和部門立法往往以確認(rèn)本部門的行政權(quán)力和部門利益為核心，而非以落實誠實信用原則、維護(hù)公平交易秩序與公正競爭秩序、關(guān)懷弱勢群體核心利益關(guān)切、捍衛(wèi)社會公共利益為己任，部門利益和關(guān)聯(lián)利益集團(tuán)的利益最大化價值取向?qū)е履承┎块T的行政行為扭曲了誠實信用原則，甚至陷入權(quán)力尋租的失信泥潭。

為徹底根除部門立法的弊端，建議立法者適度調(diào)整金字塔立法結(jié)構(gòu)，適度上收立法權(quán)限，大幅拓展全國人大及其常委會的立法空間，提高法律的可操作性與可訴性；進(jìn)一步規(guī)范國務(wù)院的行政立法行為，確保國務(wù)院直接起草行政法規(guī)草案的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，排除政府部門對行政法規(guī)起草程序的主導(dǎo)權(quán)；大幅壓縮和規(guī)范部門立法行為，約束政府部門在立法程序中的參與行為。

（作者為中國人民大學(xué)商法研究所所長、教授）