我國農地轉非的管理機制研究

[摘 要]改革開放以來，農地過度非農化問題一直存在，盡管國家不斷加強土地管理，各項規章制度也不斷完善和深化，但這一問題一直未能有效解決。伴隨著城鎮化進程的不斷加快，農地轉非的問題顯得更為突出。我國問題的實質是：公權嚴重侵犯私權，行政權力代替了農民土地的財產權力。目前的農地非農化補償制度在一定程度上漠視了農民對于土地的權利，農民的土地財產權受到了很大的歧視，使他們在對自己賴以生存的土地的支配上少有發言權。本文試圖從維護失地農民的合法權利著手來分析和研究如何完善我國農地轉非的管理機制。

[關鍵詞]農地轉非；土地財產權力；管理機制

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）12-0092-02

1 問題的提出

我國是一個農業大國，農業是國民經濟的基礎。近年全球范圍內出現的糧價大幅上升及一些國家和地區的糧荒警惕我們糧食安全仍在威脅著人類的生命。從整體來看我國雖然地域遼闊，但仔細分析和了解我國的土地類型及其分布，我們就可以很清晰的認識到喂飽13億中國人民的肚皮，農地的面積還是相對匱乏的。截至2005年，全國農用土地面積為6.57億公頃，占土地面積的69.10%（其中耕地1.2億公頃，占12.84%）。據相關研究分析得出1.2億公頃耕地是中國農地面積的紅線，然而由于農地非農化農地面積呈遞減趨勢，鑒于此種情形各級政府和學術界積極參與到這項關乎“國計民生”偉大任務中來，在借鑒世界各國的研究成果的基礎之上，建立一套具有中國特色，適合中國國情的農地轉非的管理體制。

2 現階段我國農地轉非中帶來的問題

在我國現階段農地非農化遠遠超出一個正常的范圍，那其實是農地過度非農化的現實。如果農地過度非農化確實源于建設用地的不足在一定程度上還可以理解，但事實并非如此，全國現有的建設用地總面積達0.32億公頃，總量并不少，問題在于建設用地的配置效率并未反映出土地資源的稀缺程度，不僅現有建設用地利用效率低下，而且建設用地的利用結構也不合理。一方面現有建設用地配置效率低，另一方面農地有過度非農化為建設用地，兩者合力進一步加劇了原本就十分尖銳的人地矛盾。同時由于缺乏完善的農地轉非的管理機制，所以在這一過程中給一些不法分子以可乘之機，一些官員利用職權之便在征地過程置廣大農民的利益于不顧中飽私囊，涌現出大批的土地違法案件（具體情況如下表所示）。

2.1 我國現階段農地轉非中帶來的直接問題

據相關資料顯示截至2010年，全國農用土地面積為6.57億公頃，占土地面積的69.10%（其中耕地1.2億公頃，占12.84%）；建設用地0.32億公頃，占3.36%；未利用地2.62億公頃，占27.54%。農地非農化帶來的一個直接后果是農用土地面積的不斷減少，其中耕地面積也必然不斷減少，進而導致糧食產量不斷減少，國家糧食安全問題日益突出。國以民為本，民以食為天。13億人口的吃飯問題，始終是我國一件頭等大事，是關系經濟發展、國計民生、社會穩定、國家自立的重大戰略問題。耕地資源是糧食生產的重要基礎。農地轉非直接關系到人們的肚皮，所以我們一定要正確對待，確保在不影響到13億人口的吃飯問題的前提下來適度地進行農地轉非。

2.2 我國現階段農地轉非中所帶來的衍生問題

失地農民大量增加，信訪數量急劇上升，社會不穩定因素逐步增多；建設用地過分擴張，影響經濟健康發展，危及金融安全；土地、房屋價格上漲過快，降低群眾生活質量，破壞經濟發展潛力；市場機制作用不充分，造成國有資產流失，加劇社會不公。農地轉非不僅僅關系到人民的肚皮問題，它還是一個重要的經濟和社會問題，我們要給予高度重視，切不可因為這一問題影響到經濟的長遠發展和社會穩定。

3 我國農地轉非的原因分析

改革開放以來，我國經歷了三次經濟快速增長時期，伴隨著固定投資規模擴大，相應出現三次占地高潮，造成耕地面積大量減少。從世界其他國家的發展經驗來看，經濟的發展必然伴隨著自然資源的大量消耗，其中土地作為不可再生的自然資源，更是必不可少的。就基本成因而言，至少可以從兩個層面上加以分析和把握：一是制度層面上的原因，二是管理層面上的原因。

3.1 我國農地轉非的制度性原因

在制度層面上，土地產權不清或殘缺和征用制度的僵化是中國農地過度性損失的主要成因。中國是一個農業大國，從古至今經歷過多次土地改革。從古時候的土地歸統治者所有，人民對土地毫無權利可言，到近現代的家庭聯產承包責任制，三十年土地使用權歸農民所有不變，直到最近的十七屆三中全會對農業、農民、農村的新規定。現如今，人民對土地有一定的發言權和支配權，但這并不意味著廣大農民可以在農地轉非過程切實維護自身利益。在這漫長的歷史時期土地產權一直不清，給一些不法分子以可乘之機。同時征地制度的僵化也是我國農地過度非農化的一個重要原因。

3.1.1 土地產權不清或殘缺是農地過度非農化的主要原因

由于歷史的原因，中國農村的土地產權關系極為復雜，而現有法律關于土地產權的規定極為模糊和不確定進一步加劇了這種復雜性。農民集體所有權和農民個體權利的不確定導致農民個體的合法權益難以通過農民集體的行動表達出來，也難以通過自己的個體行動來維護，給地方政府濫用征地權提供了方便。中國農村土地產權制度的一個重要缺陷是農地所有權主體缺位，集體經濟組織的虛置和農戶土地承包權的殘缺及其債權性質，使得農地保護缺乏所有權益合法維護的第一道防線；一旦各利益集團為爭相“捕獲”農地用途轉變帶來的價值（利益）乃至原屬農民的農地價值，模糊的農地產權關系在一開始就決定了農地的快速非農化傾向不可避免。

3.1.2 征地制度的僵化是農地過度非農化的重要原因

現行的征地程序也沒有能夠保證農民對政府征地行為有充分的知情權、參與權和申訴權等，過分強調政府征地強制性的制度安排也進一步弱化了對農民合法權益的保護。土地由集體所有到國家所有過程的重要制度安排是土地征用制度，一般情況下農地非農化過程也是借助土地征用制度的運行來完成的。然而，我國現行土地征用制度實質是延續了計劃經濟體制下土地資源在農業與非農部門之間配置機制。隨著市場經濟體系的建立，過去簡單的國家、集體和個人之間的利益關系由于私人利益的凸顯、社會階層的分化和利益集團的形成而變得十分復雜，突出表現為公眾利益與個人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯，公眾利益與公益事業的區別也日趨明顯。

3.2 我國農地轉非的管理性原因

政府管理層面，政府角色定位與利益關系處置上的偏誤導致嚴重的農地過度性損失：由于長期缺乏科學的政績觀指引，各級政府片面追求經濟增長，建立形象工程，因而不計代價地以土地作為推動經濟增長的主要工具，導致建設用地規模普遍過大；受長期計劃經濟的影響，土地資源配置中政府直接干預過多，土地行政配置（以劃撥用地為典型）比例高居不下，政府定價普遍存在，土地市場嚴重扭曲，土地配置中的政府失靈尤為嚴重；據調查，經濟發達地區土地征用、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為1∶10∶50；招標價格和拍賣價格分別是協議出讓價格3～5倍和4～10倍。現行土地收益分配機制使政府獲取絕大比例的征地收益，同時地方政府獲得的份額又明顯大于中央政府。2003年國有土地出讓金收入，中央財政收入只占總收入的2%。因此地方政府成為加速農地非農化的主要力量；由于中央與地方政府在土地配置方式與城鎮用地規模控制上的非合作博弈，土地管理在完善土地市場配置機制或糾正土地市場失靈上發生嚴重偏誤，現有土地調控措施嚴重失效。

4 結 論

中國是一個舉世聞名的農業大國，農民占全國人口的70℅以上，保護這一廣大群體的利益一直是黨中央和政府所關注的重點。在現階段所風行的農地轉非是國家和社會經濟的必然要求，我們應該順應歷史和現實發展的需求，做好農地轉非過程中和那以后的一系列問題，特別是保護廣大失地農民的合法權益，本文就是基于這樣的考慮來進行的。

參考文獻：

[1]曲福田，何軍，吳豪杰.江蘇省新農村建設指標體系、實現程度與區域比較研究[J].農業經濟問題，2007（2）：62.

[2]李龍浩.土地問題的制度分析——以政府行為為研究視角[M].北京：地質出版社，2007.

[3]曲福田，高艷梅，姜海.我國土地管理政策：理論命題與機制轉變[J].管理世界，2005（4）.

[4]李海偉.農地轉非中的利益格局分析[J].南開大學經濟研究，2004（4）.

[5]李連仲.社會主義新農村建設的理論和實踐[M].北京：經濟科學出版社，2007.

[6]姚洋.土地、制度和農業發展[M].北京：北京大學出版社，2004.

[7]董栓成.中國農村土地制度改革路徑優化[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[作者簡介]許林（1972—），男，湖北鄂州人，博士，碩士生導師，中共云南省委黨校經濟學教研部副主任。研究方向：區域經濟學。