新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)民工檔案管理模式研究

[摘 要]農(nóng)民工是我國勞動力資源的重要組成部分，2012年中央經(jīng)濟工作會議提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，在此背景下，做好農(nóng)民工檔案工作有著極為重要的現(xiàn)實意義。通過梳理我國農(nóng)民工檔案發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題與原因探析，本文提出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基本單位、勞務(wù)輸出地與輸入地相結(jié)合的檔案管理主體模式、以資源價值與保障權(quán)益為核心的檔案內(nèi)容模式、政府部門資源共享的多元化檔案信息來源模式、以多方聯(lián)動與動態(tài)管理為重點的檔案監(jiān)管模式四大模式，并對農(nóng)民工檔案管理提出現(xiàn)實建議。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；檔案；管理模式

[中圖分類號]G271 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）12-0085-03

1 研究背景

2012年中央經(jīng)濟工作將“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化”作為2013年經(jīng)濟工作主要任務(wù)，提出走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化旨在實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋；“四化”互動的城鎮(zhèn)化，面向內(nèi)需、創(chuàng)新驅(qū)動的新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)互動發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系；布局合理的城鎮(zhèn)化，城市群、中小城市、小城鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等一體化；生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化，集約、智能、綠色、低碳，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀；弘揚文化的城鎮(zhèn)化，建設(shè)公共文化設(shè)施，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。

“十二五”規(guī)劃提出著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情比較完整的、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務(wù)均等化。檔案工作具有公益性、服務(wù)性，同時作為社會管理和社會活動的重要憑證，對于改善社會管理，促進社會發(fā)展具有很強的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。據(jù)統(tǒng)計，2009 年全國農(nóng)村外出務(wù)工勞動力達到1.4533 億人，比2005 年增加1955 萬人，是我國勞動力資源的重要組成部分。龐大的人口擺動，是中國許多社會問題的根源所在，農(nóng)民工工資拖欠、工傷認定、職業(yè)病防治、無法納入社會保障體系、春運、留守兒童等問題，都在一定程度上與檔案等身份材料的缺失有關(guān)，是我國社會不穩(wěn)的重要隱患，建立具有真實性、動態(tài)性的農(nóng)民工檔案，對解決當前這一系列問題具有長遠意義[1]。

國務(wù)院發(fā)展研究中心公布的《“十二五”時期解決農(nóng)民工問題的總體思路研究》中指出：“十二五”時期農(nóng)民工工作的總體思路是做好農(nóng)民工工作，必須堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促進就業(yè)，把以人為本、公平對待、一視同仁作為解決好農(nóng)民工問題的根本要求，以擴大農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)、保障農(nóng)民工合法權(quán)益、完善農(nóng)民工公共服務(wù)和促進農(nóng)民工進城定居為重點，穩(wěn)步推進農(nóng)民工市民化，扎實提高人口城鎮(zhèn)化水平，促進農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果[2]。在這樣的思路和背景下，農(nóng)民工檔案的建立健全，對于維護農(nóng)民工權(quán)益，保障農(nóng)民工就業(yè)，促進農(nóng)民工市民化就有了更深遠的意義。

2 農(nóng)民工檔案發(fā)展的現(xiàn)狀

國家有關(guān)部門越來越關(guān)注農(nóng)民工問題，并采取多種措施使農(nóng)民工能真正享有憲法所賦予的平等權(quán)。作為諸多舉措之一，農(nóng)民工檔案被各地政府逐步引入：2004年哈爾濱市道里區(qū)首建農(nóng)民工檔案館；2005年重慶市人民政府發(fā)布的《重慶市進城務(wù)工農(nóng)民權(quán)益保護和服務(wù)管理辦法》要求“用人單位應(yīng)當加強對農(nóng)民工的服務(wù)管理，建立健全農(nóng)民工檔案。”2006年，福建省人民政府《貫徹國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見的通知》中也提出：“用人單位要建立農(nóng)民工檔案管理制度。”天津市建委則提出2007年全市勞務(wù)企業(yè)要建立農(nóng)民工用工管理檔案和工資檔案，為320萬農(nóng)民工建立健康檔案和各類信用檔案。新疆阿克蘇地區(qū)拜城縣為農(nóng)民工建立了勞動力資源信息庫，建立了動態(tài)管理機制。

2.1 當前農(nóng)民工檔案管理模式

縱觀各地實踐經(jīng)驗，宋秀英等將我國當前農(nóng)民工檔案管理模式分為三種，農(nóng)民工輸出地管理模式、農(nóng)民工輸入地管理模式、農(nóng)民工輸出地與輸入地相結(jié)合的管理模式[3]。

2.1.1農(nóng)民工輸出地構(gòu)建檔案管理體系

農(nóng)民工輸出地管理模式是指由農(nóng)民工所在的基層行政組織負責農(nóng)民工檔案的收集及建檔工作。該管理模式有助于實現(xiàn)勞務(wù)輸出地對農(nóng)民工的動態(tài)管理和控制，便于當?shù)卣块T有序地組織本地勞務(wù)輸出；其不足之處是農(nóng)民工檔案的動態(tài)更新之后，難以掌握農(nóng)民工在外的求職務(wù)工狀況。

2.1.2農(nóng)民工輸入地相關(guān)部門構(gòu)建檔案管理體系

農(nóng)民工輸入地管理模式是指由農(nóng)民工所流向地區(qū)的有關(guān)單位和部門等負責農(nóng)民工檔案建檔管理工作，主要包括勞務(wù)市場和中介機構(gòu)、用工單位管理部門和工會等所建立的農(nóng)民工檔案。這種模式利于勞務(wù)輸入地對流動人口進行集中管理，有助于維護農(nóng)民工的合法權(quán)益，但此模式對于用人單位的規(guī)模與規(guī)范性要求較高，更適用于農(nóng)民工規(guī)模比較集中的正規(guī)單位，對于自發(fā)性、分散性的農(nóng)民工并不適用，常因為農(nóng)民工變換工作而導(dǎo)致“棄檔”現(xiàn)象。

2.2 農(nóng)民工檔案存在問題及原因探析

2.2.1 缺乏國家投入與相關(guān)立法

國家沒有專門的農(nóng)民工檔案管理法規(guī)，更未形成系統(tǒng)化、規(guī)范化、標準化的法規(guī)體系和標準體系，導(dǎo)致各地農(nóng)民工民生檔案管理缺乏統(tǒng)一標準，檔案收集難度大。同時由于農(nóng)民工檔案發(fā)展歷史較短，在全國的分布范圍較小，在一定程度上影響了國家對農(nóng)民工檔案工作的投入力度，制約了農(nóng)民工檔案工作的順利開展。

2.2.2 缺乏統(tǒng)一的標準規(guī)范

農(nóng)民工檔案在形式和內(nèi)容上有別于其他檔案，在建檔內(nèi)容、建檔標準、數(shù)據(jù)格式、歸檔范圍、保管期限、管理方式等方面缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范與標準，數(shù)據(jù)共享難度大，不利于檢索和查找，嚴重影響農(nóng)民工檔案的利用效率。加之農(nóng)民工人數(shù)多、流動性強，檔案來源范圍較廣，建檔主體多元化，信息核實不便利，檔案交接難度大，在一定程度上影響了農(nóng)民工檔案資源建設(shè)的質(zhì)量。

2.2.3 管理部門不統(tǒng)一，檔案監(jiān)管體系建設(shè)不健全

目前我國檔案行政管理部門對農(nóng)民工檔案管理工作重視程度不夠，業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度不大，管理分散，各立檔主體和管理部門之間溝通交流較少，缺乏統(tǒng)一的管理部門，用人單位查檔難度大。

2.2.4 農(nóng)民工本身對建立個人檔案觀念淺薄

目前多數(shù)農(nóng)民工對自身檔案重要性認識不足，制約了檔案建立的有效開展。

為有效解決以上問題，應(yīng)形成統(tǒng)一的建檔主體、統(tǒng)一的檔案內(nèi)容、有效的信息來源、可行的管理機制，促使其建立、管理、流轉(zhuǎn)等程序均實現(xiàn)規(guī)范化、法制化，真正發(fā)揮農(nóng)民工檔案的作用，使其在農(nóng)民工資源開發(fā)利用、權(quán)益保障等方面切實產(chǎn)生效用。

3 新型農(nóng)民工檔案管理模式研究

3.1 以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基本單位、勞務(wù)輸出地與輸入地相結(jié)合的檔案管理主體

李海霞認為應(yīng)采取以勞務(wù)輸出地為主，勞務(wù)輸入地為輔的農(nóng)民工檔案建構(gòu)體系，以實現(xiàn)兩種模式的優(yōu)勢互補[4]；姜華認為應(yīng)形成鄉(xiāng)政府為主，用工單位為輔的農(nóng)民工檔案管理模式[5]。筆者認為，應(yīng)建立由農(nóng)民工輸出地負責農(nóng)民工檔案收集、整理、保管與數(shù)字化工作，由農(nóng)民工輸入地負責農(nóng)檔案數(shù)據(jù)動態(tài)更新的檔案管理模式，二者互為補充，良性互動。首先，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為建立農(nóng)民工檔案的基本單位。我國農(nóng)村的基層組織為村委會，村委會對農(nóng)民工的出生、成長、家庭背景、親屬關(guān)系、文化素質(zhì)、基本技能等情況都更為了解，由村委會負責本村外出務(wù)工人員的登記統(tǒng)計，為其建立個人檔案是最理想的方式。村委會將收集到的基本資料報鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)再報縣有關(guān)部門建立本縣農(nóng)民工檔案信息資源庫，形成“村—鎮(zhèn)—縣”的三級資料采集體系。其次，實行勞務(wù)輸出地與輸入地相結(jié)合的檔案管理主體模式。勞務(wù)輸出地檔案采集以“村—鎮(zhèn)—縣”三大層級為主，其中鎮(zhèn)政府發(fā)揮核心紐帶作用。勞務(wù)輸入地對于記錄農(nóng)民工在外務(wù)工狀況具有關(guān)鍵作用，應(yīng)著力構(gòu)建以勞務(wù)市場與中介機構(gòu)的中介管理模式為主，用工單位與所在地公會為輔的輸入地檔案管理模式。

3.1.1 勞務(wù)市場與中介機構(gòu)的中介管理為主

勞務(wù)市場和中介機構(gòu)是農(nóng)民工求職的重要場所，保管大量的農(nóng)民工檔案資料。但目前各地勞務(wù)市場和中介機構(gòu)的農(nóng)民工求職登記側(cè)重點不同，亟須對中介機構(gòu)的農(nóng)民工求職登記進行規(guī)范化、統(tǒng)一化。輸入地側(cè)重記載農(nóng)民工就業(yè)或失業(yè)情況，簽訂勞動合同、參加社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、技能培訓(xùn)等相關(guān)情況，以切實維護農(nóng)民工的合法權(quán)益。

3.1.2 用工單位和工會檔案管理為輔

由于用工企業(yè)之間的規(guī)模、正規(guī)性差異，加之農(nóng)民工的流動性及其工作的不穩(wěn)定性，用工單位不可能成為農(nóng)民工檔案管理的主體，但近期部分區(qū)域行業(yè)協(xié)會開始牽頭建立農(nóng)民工檔案管理系統(tǒng)，專門管理本地區(qū)本行業(yè)范圍內(nèi)的農(nóng)民工個人檔案。

務(wù)工者所在地工會構(gòu)建的農(nóng)民工檔案管理系統(tǒng)。2003年9月，中國工會第十四次全國代表大會首次提出發(fā)展農(nóng)民工入會，此后全國各地工會開始推動農(nóng)民工入會；2006年中華全國總工會辦公廳制定《建立困難職工檔案制度暫行辦法》，正式出現(xiàn)“農(nóng)民工檔案”一項內(nèi)容，此后各地工會紛紛建立農(nóng)民工檔案，從而出現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的農(nóng)民工檔案管理網(wǎng)絡(luò)的雛形。

3.2 以資源價值與保障權(quán)益為核心的檔案內(nèi)容模式

農(nóng)民工檔案應(yīng)該是勞動者個人自然狀況以及他們參與社會活動的真實記錄，所以在建立檔案的過程中，理應(yīng)突出兩個方面的內(nèi)容：一是充分體現(xiàn)勞動力的資源價值，二是保存他們參與社會活動（務(wù)工）的各種原始憑證，為其保障自身的合法權(quán)利、依法維護權(quán)益提供依據(jù)。

農(nóng)民工檔案是農(nóng)民工個人自然狀況及其參與社會活動的真實記錄。農(nóng)民工檔案是一種特殊的專門檔案，它有特定的活動范疇和專門的內(nèi)容，由相關(guān)的各種材料所構(gòu)成[6]。一個完善的農(nóng)民工檔案應(yīng)滿足以下要求：第一，反映農(nóng)民工個人情況，如農(nóng)民工的姓名、籍貫、出生年月、政治面貌、婚姻狀況、照片、出生地、戶口所在地、身份證號碼、文化程度、特長介紹、獲獎情況及自我評價等，這部分信息可以由人才管理中心或是農(nóng)民工所在的行政村來建立和管理；第二，反映農(nóng)民工工作經(jīng)歷與經(jīng)驗，如工作簡歷、任職情況、擅長工種和技術(shù)水平信息、參與職業(yè)培訓(xùn)的情況等，可以由人才中介機構(gòu)建立并實行動態(tài)管理，及時更新和補充信息；第三，反映農(nóng)民工工資狀況，如歷來所從事行業(yè)的工資待遇情況、工資領(lǐng)取情況、期望工資與待遇信息等；第四，反映農(nóng)民工身體情況，如體檢表、病歷單、康復(fù)證明材料、家族病史材料等；第五，反映農(nóng)民工社會保障狀況，如醫(yī)療、衛(wèi)生、工傷、養(yǎng)老、事業(yè)，對于維護和保障農(nóng)民工的權(quán)益具有重要意義；第六，反映農(nóng)民工求職意向，如職業(yè)狀況、特長、求職意愿等；第七，反映農(nóng)民工社會信譽和遵紀守法情況，如違紀違規(guī)記錄、信用情況、權(quán)益受損及維權(quán)情況、工傷事故賠償情況等；第八，包含勞動關(guān)系材料，如用工合同、勞動協(xié)議及其相關(guān)證明性材料等，是檔案法律憑證作用的重要保障；第九，與農(nóng)民工相關(guān)的其他材料，如城市暫住證、計劃生育情況證明材料、邊防證、婚姻情況的證明性材料等。

3.3 政府部門資源共享的多元化檔案信息來源模式

當前涉及農(nóng)民工工作的政府部門，因各自職能需要在為農(nóng)民工服務(wù)時產(chǎn)生了各種檔案，存在信息零散不全，按照各自行業(yè)的要求各有側(cè)重；難以規(guī)范整合等問題，不能集中概括農(nóng)民工的全部情況，形成不了有利用價值的信息集合[7]。當前，公安派出所在辦理農(nóng)民工戶口、暫住證、身份證時留存資料，勞動就業(yè)管理部門對集體勞務(wù)輸出的信息登記與計生管理部門辦理農(nóng)民工婚育證明的留存資料最為完整，保存較為完整，是有效的農(nóng)民工信息來源。中介機構(gòu)的農(nóng)民工求職登記也是農(nóng)民工檔案信息的重要來源。

3.4 以多方聯(lián)動與動態(tài)管理為重點的檔案監(jiān)管體制

構(gòu)建市場中介機構(gòu)與政府部門聯(lián)動、異地動態(tài)管理的檔案監(jiān)管體制。在中介管理的運作模式下，用人單位負責補充更新勞工信息，使農(nóng)民工檔案保持完整；由各地勞動保障部門統(tǒng)一負責，檔案部門進行長期的有效監(jiān)管，確保農(nóng)民工檔案信息的真實性與準確性，為農(nóng)民工維權(quán)行動提供保障。

農(nóng)民工檔案信息建設(shè)需要國家政府提供資金，制定相關(guān)法律法規(guī)，以及原籍公安、行政村管理以及工作地單位、公安、稅務(wù)、保險、工商、銀行、教育、衛(wèi)生、科技、文化、金融、勞動保障、安全等相關(guān)管理部門通力合作，從而保證農(nóng)民工檔案的有效流轉(zhuǎn)、資源共享。同時，建立農(nóng)民工輸入地與輸出地之間的聯(lián)動機制，對農(nóng)民工檔案資料實行動態(tài)管理。

4 農(nóng)民工檔案管理工作的建議

國家應(yīng)盡快出臺建立農(nóng)民工檔案的法規(guī)，并制定統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范與標準。國家應(yīng)加強對農(nóng)民工民生檔案工作的重視，出臺專門針對農(nóng)民工檔案管理的法律法規(guī)，并配套制訂一系列的管理機制和統(tǒng)一的管理標準，以規(guī)范農(nóng)民工檔案管理工作。立檔單位應(yīng)構(gòu)建以農(nóng)民工勞務(wù)輸出地為主，勞務(wù)輸入地為輔的農(nóng)民工檔案管理體系，以保證農(nóng)民工檔案的真實、完整、系統(tǒng)和連續(xù)。檔案管理部門應(yīng)將農(nóng)民工檔案管理納入檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)領(lǐng)域，加強對農(nóng)民工檔案管理工作的具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，并結(jié)合其他社會各方的反饋意見進行績效管理，并營造管理部門齊抓共管、各司其職、層層落實、合力推進的農(nóng)民工檔案管理工作氛圍，以保障農(nóng)民工檔案管理工作的合理、合法、科學(xué)、有序地進行。

充分利用網(wǎng)絡(luò)的作用，實行電子化管理，建立農(nóng)民工檔案信息數(shù)據(jù)庫，形成覆蓋全國的農(nóng)民工求職和用工信息網(wǎng)絡(luò)，提高農(nóng)民工檔案信息跨部門、跨行業(yè)、跨地域的社會共享程度。我國農(nóng)民工的一大特點，就是流動性強，因此農(nóng)民工檔案的流轉(zhuǎn)問題是當前農(nóng)民工檔案工作中的最大難點。解決這一難題的最好辦法，是盡快完善農(nóng)民工檔案的電子化管理，盡快建立農(nóng)民工檔案電子信息系統(tǒng)平臺，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)民工檔案信息資源共享。選擇條件成熟的省市開展農(nóng)民工檔案管理先行試點，試點地區(qū)政府盡快出臺相應(yīng)政策推動農(nóng)民工檔案工作制度的建立，檔案部門應(yīng)配合各轄區(qū)政府機構(gòu)做好農(nóng)民工檔案的監(jiān)督指導(dǎo)工作，層級分明的檔案管理網(wǎng)絡(luò)。

農(nóng)民工檔案管理需要政策制度的支持和國家主管部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，我國農(nóng)民工具有數(shù)量多、來源分散、流動性強的特點，農(nóng)民工檔案的建立與管理是一項長期性、歷史性的任務(wù)，需要循序漸進、長遠規(guī)劃。

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[作者簡介]解麗君（1978—）女，畢業(yè)于中共江蘇省委黨校，江蘇省委黨校助理館員。研究方向：檔案管理。