應急財產征用補償制度的理論綜述

[摘 要]近年來，面對時有發生的自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件以及其他各類不穩定因素，如何有效應對和妥善處置突發事件已成為非常重要的課題，我國政府對此也十分重視。財政作為政府重要的職能部門之一，當發生公共突發事件時，應當積極發揮財政的杠桿作用，增強應對突發事件的處置能力，做好應急財產征用補償工作。

[關鍵詞]應急財產征用補償；突發公共事件；公共財政

[中圖分類號]D922.1；D923.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）12-0046-02

1 應急財產征用補償的含義和特征

應急財產征用補償工作屬于行政征用補償范疇，相對于其他行政征用補償（如土地征用補償）來講，尚屬于比較新的領域。它主要是對被征用應急的財產造成的損耗以及被征用期間對財產所有者（個人或組織）造成的經濟損失給予的一定補償。

1.1 應急財產征用補償的含義和范圍

由于應急財產征用補償多是應對突發性的公共事件，所以，首先要界定下突發公共事件的含義。突發公共事件，它是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產損失、重大生態環境破壞，影響或威脅本地區甚至全國經濟社會穩定和政治安定局面的，有重大社會影響，涉及公共安全的緊急事件。

突發公共事件的表現形式多種多樣，其涉及范圍也相當廣泛。根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，大致分為自然災害、事故災難、突發公共衛生事件和社會安全事件四大類。因此，應急財產征用補償工作范圍主要就是圍繞這四大類突發事件展開的。

具體的講，應急財產征用補償，是指在突發事件應對過程中，如果行政緊急權利的行使給相對人造成侵害或增加負擔的情況下，行政機關應當根據相對人的請求或依職權防止和補償這種侵害或負擔，以保護、救濟相對人的權益。被征用的物資、場所在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后，應當及時返還。物資、場所被征用或者被征用后毀損、滅失的，應當給予補償。

應急財產的征用主要包括：人力資源征用、財力征用、物資征用、醫療衛生征用、交通運輸征用、人員防護征用、通信與信息征用、現場救援與工程搶險裝備保障征用等。因此，補償的范圍就是與其所發生的征用相對應的。

1.2 應急財產征用補償的特征

所有的突發事件都具有以下三個特征：一是難以準確預測。人們都知道可能發生地震，但是在什么地方，什么時間發生，卻是難以準確預測的；二是難以有效的防御。因為突發事件一般容易超出人們的防御思維，在防御方法的選擇上，防御力度的準備上，防御效果的預測上，都對現實生產力水平提出了新的挑戰。人們在應對上感到極大的困難；三是難以徹底根除。在一定時期內，不同種類的突發事件可能交替出現，也可能同類突發事件在不等的間隔時間內連續出現，這表明突發事件是難以徹底根除的。

正是由于突發事件的以上特征，在應對突發公共事件時，應急財產征用補償工作也相應地具有了以下特征：

第一，緊急性。由于事件的突發性，使得決策時間比較短，需要較快的對突發事件做出應對。而事件的危害多涉及人民群眾生命財產安全、國家財產安全、社會政治穩定，所以，應急財產的征用工作通常比較緊急。

第二，程序性。雖然應急財產的征用工作具有緊急性，但它必須要遵循一定的程序。在征用時，享有征用權的主體只能是各級人民政府或政府授權的處置突發事件領導組，其他任何組織和個人都沒有征用權。在補償時，也要遵守補償的管理程序。

第三，有償性。由于被緊急征用的應急物資在社會中是由某些個人或集體所擁有的，它們具有特定的權屬，所以，在征用之后，要對其按照相應的標準進行補償。

第四，臨時性。由于征用的物資多是那些平時無法儲備或不易儲備，但在緊急狀態下卻又大量急需的生活、生產和救災等物資，對這些物資的征用多是為應對突發事件的臨時性征用，并不具有長期性。

2 應急財產征用補償與公共財政的關系

在現有的經濟體制中，消除突發事件對社會的危害是公眾的共同愿望，但是為此需耗費大量的社會資源，而且這些資源的耗費難以通過市場機制轉化為私人成本，因為無法在市場中找到承擔這種耗費的私人主體。因此，在消除突發事件過程中所形成的社會成本就必須由政府來承擔，也只有政府承擔，才能有效地進行及時的防御和加快消除突發事件所造成的危害，才能產生巨大的社會效益。所以，應對突發事件，化解社會風險就成為公共財政的重要職能。

2.1 應急財產征用補償只能通過公共財政得以解決

首先，應對突發事件，是無法通過市場途徑加以解決的。盡管保險市場可以在一定程度上規避風險，但其面對公共突發事件的管理有著致命的缺陷：一是保險機構是追求利潤最大化的，因此沒有外部性的領域才是保險市場關注的領域，一旦所屬領域具有很強的外部性，往往會造成市場供給的不充分。二是保險是分散風險、互助共濟的一種機制，是需要投保人支付一定保費的。但是對于弱勢群體和弱勢產業而言，他們支付保費的能力比較差，往往無力支付高額保費，那么其應對公共突發事件的需要只能由政府財政予以解決。

其次，從本質上說，政府的應急管理屬于公共產品。它涉及人民群眾財產安全，關系國家經濟、社會的穩定，是構建和諧社會的重要組成部分。政府提供公共產品的外在表現就是成本由財政支付。財政作為掌管社會資源再分配的重要部門，應當通過完善制度，調整支出結構，整合資源的方式，以保證突發事件管理準備和救援工作資金。

2.2 公共財政在應急財產征用補償工作中的作用

政府作為參與突發公共事件應急處置的主力軍，無論在資金、人員的投入，還是在應急事件的組織、指揮、協調、管理等各個方面，都占據主導地位。當社會發生各種突發事件時，需要政府統一協調、統一調度相關部門協同工作。而財政作為一種掌握最高效、最直接的資源，連接上下、制約全局的職能系統，在公共突發應急體系中有著無法替代的特殊作用。

2.2.1 財政的資源效用

財政資金是政府非常重要的資源。應急救援物資儲備是公共突發事件應急體系的重要內容，也是應急體系的保障。而財政資金是“保障中的保障”，它能及時、迅速地補充物資儲備，是應急體系中人力、物力的基礎。《中華人民共和國預算法》有關條款指出，每年按照財政支出額的適當比例安排政府預備費，主要作為公共財政應急儲備資金。國家《突發公共衛生事件應急條例》第六條明確指出：“縣級以上各級人民政府應當組織開展防治突發事件相關科學研究，建立突發事件應急……有關物資、設備、設施、技術與人才資源儲備，所需經費列入本級政府財政預算。”兩者從法律層面上賦予了財政在應急體系中首先應承擔的職責。

2.2.2 財政的職能作用

財政是政府重要的職能部門，聯結和制約著其他部門。當發生公共突發事件時，政府的一些政策通過財政職能得以迅速貫徹執行。

第一，能夠有效的整合資源。發生突發公共事件后，財政能根據實際情況調整部門預算結構，削減部門支出預算，集中財力應對突發公共事件。經縣市“應急委”批準后啟動應急專項資金，必要時動用公共財政應急儲備資金。能夠充分發揮整體優勢，形成應對突發公共事件的合力。

第二，具有杠桿調節的作用。對造成全局性影響的突發公共事件，政府可采取包括地方稅收、行政事業性收費、政府性基金優惠（減免）等財政收支政策措施；對局部性突發公共事件，可采取部分財政支出政策或資金快速撥付等措施。

第三，能夠有效的發揮監管評估的作用。財政會同審計部門對應急物資儲備與使用、應急保證資金的使用與效果進行及時的跟蹤管理，通過評價其使用的成效，可以防止擠占挪用和腐敗行為，并據此調整資金投入的力度、方向和范圍，保證資金的有效利用。

3 建立應急財產征用補償制度的必要性和緊迫性

緊急征用單位和個人財產是保障及時有效應對突發事件的必要措施，這是近年來抗擊低溫雨雪冰凍災害和四川汶川特大地震抗震救災等應急實踐的經驗總結。而且《中華人民共和國突發事件應對法》已賦予政府在應對突發事件中征用單位和個人財產的權利。

由于應對突發公共事件和自然災害是一項長期的工作，對應急征用的財產（包括物資、設備、交通工具、設施、場地等）及時合理地進行補償，是非常必要的。建立科學的應急財產征用補償制度，合理、規范的實施應急財產征用補償，對于充分調動單位、個人和社會各界的積極主動性，增強政府應對突發事件的處置能力具有非常重要的作用。

近年來，我國一些地方政府和部門雖然提出了應急財產征用補償的一些處理辦法，但是規范、統一、科學、合理的帶有全局性的管理制度還尚未建立，補償的原則、方式、標準、負擔方式及補償工作的管理程序、職責分工和監督機制均待明確。這些工作的滯后引起了社會公眾對應急財產征用補償的公平性、公正性和合理性的擔憂，甚至開始質疑補償結果。因此，在當前的情況下，非常有必要建立應急財產征用補償制度，以規范和推動應急財產征用補償工作的平穩有序健康發展。

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