基層維穩背后的利益博弈

[摘 要]隨著我國城鎮化的提速，在農村社會因為征地拆遷所導致的矛盾層出不窮，村民選擇上訪等非體制抗爭行為增加，基層政府面臨著日益嚴重的維穩壓力。本文嘗試選取案例，以分析基層政府和村民的博弈背后各自的行為選擇、成本和收益，從理性人的角度來論證“維穩怪圈”的必然性，為破除該癥結提供一種可能的思路。

[關鍵詞]鄉鎮政府；壓力型體制；非體制抗爭；維穩

[中圖分類號]D625 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）12-0042-04

近年來，基層社會層出不窮的矛盾所引發的村民上訪現象越來越多。在村民上訪事件中，最大的類型是因征地拆遷造成的。征地、拆遷等問題，歸根結底都是政府和村民基于各自利益的博弈。本文嘗試以吳毅筆下的小鎮案例為引子，歸納政府和村民在博弈過程中各自的行為選擇和收益，以此來探討政府維穩，村民的非體制抗爭等現實問題。

1 作為謀利型經營者的鄉鎮政府

鄉鎮政權開始是作為國家代理人而設定的。20世紀80年代后，隨著財政改革的深入和市場經濟的發展，鄉鎮政權從國家代理人的位置上退下來，逐漸成為獨立的利益實體（楊善華、蘇紅，2002）。鄉鎮政權開始從事經營，成為經濟行動者：一方面，如同企業家角色一樣，對地方經濟的發展起到推動作用；另一方面，則與其他經濟行動者形成利益競爭乃至沖突關系（張靜，2000）。楊善華等學者將這樣的角色特征概括為“謀利型政權經營者”（楊善華、蘇紅，2002）。在現有的研究視野中，鄉鎮政府的利益意識和理性經濟人的特點始終是重要的研究切入點。鄉鎮政府的逐利行為在基層社會引發了沉重的農民負擔，為了緩解治理危機，中央政府試圖通過農村的稅費改革來“倒逼”（李芝蘭、吳理財，2005）基層政府對自身進行改革。但是鄉鎮政權并沒有依照預期轉變為服務型政府，在稅費改革鄉鎮政權的資源和行動能力被削弱，蛻變成“懸浮型”（周飛舟，2006）政府。鄉鎮政府不再具備提供公共品、開展基礎建設的能力，謀利成為其主要的行為模式，政府和村民之間的關系在此基礎上呈現出新的特點。

2 壓力型體制中的鄉鎮政府

壓力型體制是鄉鎮政府面臨的制度環境，上級政府通過將各項經濟和政治任務等“硬性指標”層層下達，由縣至鄉鎮，鄉鎮到村莊，并由村莊將每項指標最終落實到每個村民身上。在指標下達的過程中，上級還輔以“一票否決”為代表的“壓力型”懲罰措施，基層黨政組織是在重重壓力之下運行的（榮敬本、崔之元等，1998）。維穩是主要的壓力型任務之一，在地方政府中普遍存在著維穩邏輯，村民任何形式的上訪、集體行動、鬧事等都會危及穩定，都處于維穩工作之列。維穩邏輯產生的根源是，鄉鎮官員的工資、升遷和榮譽等收益都來源于上級政府，這些收益可以認為是體制內的鄉鎮官員所能承受的底限，作為謀利行動者的鄉鎮政府，其合法性、原始資本和晉升通道都在體制內，都受上級政府的制約。體制內的底限收益是鄉鎮政府所要保證的根本收益，其他招商引資、公共建設等經營活動中的一切收益都以此為基礎。維穩問題上，“一票否決”等嚴厲措施，上級政府介入清查腐敗等相關問題，均可能導致政府失去底限收益，因此在政府的邏輯里，一旦出現村民上訪、集體抗議、鬧事的現象，則意味著其收益面臨著極大的風險，有可能全盤皆輸。維穩邏輯是我們分析鄉鎮政府的利益行動的關鍵點。

3 村民的非體制抗爭

稅費改革造成的鄉鎮政府對村控制的衰微，賦予了村級的自主性，村民得以在一定空間內和政府進行利益博弈。但相對于政府，村民的個人力量仍然處于相對弱勢，因此博弈方式無非兩類：運用“弱者的武器”進行消極抵制；采用上訪、鬧事等主動維權抗爭。前一種方式實際上可以看做是村民主動放棄了利益的訴求。本文將后一種方式稱作“非體制抗爭”。其含義是在利益博弈中，村民放棄了在基層體制環境（正式或非正式）中進行博弈，轉而尋求基層體制以外力量——特別是上級政府的幫助。在非體制抗爭行為中，村民又偏好上訪。上訪被看成是“人治”和鄉土社會中“無訟”傳統的反映，或是對“熟人社會”中既有人際關系的某種維護（蘇敏、曾長進，2001）。正如上文所述，上訪等非體制抗爭危及底限收益，是基層政府最害怕的行為。村民在長期與政府進行利益博弈的過程中也深諳其道，形成了所謂“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的行為邏輯。

4 一個博弈模型

本文建立的博弈模型基于以上幾點展開，首先引入案例：

小鎮小岳村陳李灣組村民集體上訪案例：起因是京珠線土地占壓的補償。國家撥下來的補償款是7000元到8000元每畝。市里文件寫的是每畝5000元，但文件本身并沒有寫明這5000元是否全部歸農民。補償款到區一級是3800元，鎮一級是1600元，村一級是1200元。這樣，到農戶手里是1000元。村民并不清楚每畝應當是多少，但是通過與其他鄉鎮比較，認為這里面有問題，因為同樣的項目補償，S街的一個鄉是每畝2800元。通過一番纏鬧，鎮里將補償標準提高到1300元，但是此舉更激起了村民的信心。村民因此去上訪，上訪的過程中又得知市里的文件寫明是5000元一畝，越發引起了大規模的上訪。

小鎮的案例中體現了博弈的一個過程：定價—拒絕—上訪。在其他的案例中，政府和村民還可能存在不同行為類型，把所有的類型歸納起來就得到如下模型（圖1）。該模型基于幾點前提假設：第一，政府和村民都作為理性經濟人存在，其行為以追求收益最大化為導向，不考慮其他影響成本收益的政治、文化等因素；第二，工資、升遷和榮譽等體制內收益對于政府來說是底限收益，底限收益大于任何一次單向交易中所獲得收益，村民任何危及底限收益的行為都將使政府面臨著極大的風險。第三，僅考慮實現交易的最后一段博弈鏈條，現實中各種行為如政府提價、說服和村民的非體制抗爭可能存在著的交叉反復，如說服—抗爭—提價—完成交易。這種交叉反復增加了交易成本，在此將其看做是非理性的行為。

首先看政府的收益。基于自身利益最大化的考慮，政府在購買村民手中的產品（如土地）時，秉持的邏輯是：在農民能夠接受的前提下，定價越低越好。但由于存在著信息不對稱，政府并不清楚村民可以接受的底線價格是多少，因此先拋出一個試探性的價格x（如上文案例中的1000元），如果村民選擇接受，那么交易完成，政府所花費的成本即是x（不考慮其他成本），其收益A實現最大化。如果村民拒絕了價格x，那么政府將面臨三種選擇：第一，提價y1，所獲得的收益B等于收益A減去y1；第二，說服，所獲得收益C等于收益A減去說服所花費的成本y2；最后，強制，需要花費強制成本y3。如果在政府的強制面前，村民選擇妥協，那么政府獲得的收益D等于A減去強制成本y3。如果村民選擇了非體制抗爭，而政府沒有實行掩蓋行為，或者掩蓋不成功，那么政府將面臨著非常高昂的成本——失去底限收益，該成本遠遠高于政府在一次開發或者建設中取得的收益，此時假定收益E小于或等于0。如果掩蓋成功，政府所獲得收益F等于A減去強制成本y3和掩蓋成本y4。

再來看村民的收益。村民接受試探價格x，那么將獲得收益A2。接受了提價y1后的價格，那么得到收益B2等于A2加上y1。如果被說服接受了試探價格x，那么需要考慮說服過程中村民所付出的成本y5（如花費的時間、精力等），此時的收益C2等于A2減去y5。面對政府的強制，村民如果選擇妥協，那么需要付出一定的成本y6，收益D2為A2減去y6。如果村民選擇非體制抗爭并獲得成功，那么將獲得很大一筆額外的收益u（高額的補償，正義得到伸張等），此時的收益E2等于A2加上u減去抗爭成本y7。如果非體制抗爭不成功，由于過程和結果的復雜性，我們無法得到收益F2的模型，但是可以肯定的是，收益F2會非常小，甚至可能小于等于0。

綜上所述，我們得到了政府和村民在各個博弈模式中的收益（見表1）：

在政府的收益部分，我們無法比較提價所花費的成本y1，說服成本y2以及強制成本y3的大小，但是我們可以確定的是，政府所能得到的最大收益是A，所能獲得最小收益是E或F。因此，政府的最優策略是實現收益A，這在現實條件中是無法實現的，原因在于：首先，政府和村民之間存在著嚴重的信息不對稱，政府不清楚村民所能接受的底限價格是多少，試探價格通常不會高于底限價格，遭到村民拒絕。其次，村民的底限價格受到各種因素的影響，如以往類似的補償經驗，同相鄰村鎮的比較，對上級政策和信息的掌握等。最后，更為重要的一點是，基層政府往往也沒有多少提價的空間。無論是國家建設項目還是基層的招商引資，在各級政府之間都存在著收益的縱向分配機制，上級政府要比基層政府掌握更多的分配權。國家的補償款是7000元到8000元每畝，經過市級、區級層層分配，到鄉鎮只剩下1600元，鄉鎮政府要實現自己的利益，所付的補償款不能高于1600元，無論初探價格是多少都無法滿足村民。

在收益A無法實現的時候，鄉鎮政府就會轉向實現收益B、C、D。采用提價、說服、強制等方式來參與博弈，這也是現實狀況中政府最常采用的幾種方式。政府最不愿意看到的就是村民非體制抗爭行為的出現，因為無論政府掩蓋與否、成功與否都將獲得極低的收益，甚至其承擔者上級懲罰、“一票否決”和影響升遷等高額的代價（即收益E）。按照這一邏輯，政府會盡量避免出現非體制抗爭行為，更多采用說服、提價等方式來實現收益。

既然如此，為什么還會出現大量非體制抗爭的現象？博弈是雙方力量參與的動態過程，我們還必須考慮村民如何決策。村民的收益部分，從表面上看，最大的收益可能是B2，也可能是E2。本文認為收益B2不可能成為最大化收益，除了上文提到的政府沒有多少提價空間外，這里我們還必須考慮以下幾個現實因素：

第一，政府一般不會過高地提價，正如吳毅在小鎮的研究里提到的，博弈雙方的力量對比從一開始就是不對等的，掌握著權力資源的政府從一開始就注定是贏家，村民的博弈方式更像是小孩哭鬧著向大人提要求。大多數情況下，村民爭取來的提價本來就在政府的給予范圍內，而真正不想給的，再怎么鬧也不會給（吳毅，2007）。

第二，鄉土社會的博弈特點也決定了政府不會過高地提價。對利益的敏感和對基層政府的不信任感，使村民通常不接受政府給出的價格，村民自己有一套衡量的標準。如果政府主動提價，那么村民傾向于認為現有價格遠遠低于合理價格，還有提價的空間。另外，相當部分村民抱著“鬧則得利”（董海軍，2008）的心態跟政府對抗，政府一旦提價就會處于被動地位。

第三，當村民接受試探價格所得到收益A2遠遠低于合理的收益時，收益B2就變得沒有任何吸引力，C2和D2就更加不可接受。例如前文的案例當中，鎮里給的補償標準人均1000元，村民通過與鄰鎮的比較發現1000元實在太低，鎮里在此基礎上提高到1300元，依然不能滿足村民的要求。后來發現市里文件是5000元每畝，村民就越發不滿，更加不可能接受政府的定價。

以上幾點因素，決定了村民如要實現利益最大化，就必須尋求利益E2。在A2過低的情況下，村民的非制度化抗爭行為如果成功，那么所獲得額外收益u將是數目不小的一筆。例如案例中，國家規定的補償標準是7000到8000元每畝，這就意味著采取抗爭行為的額外收益空間在6000元到7000元（國家定價-基層政府要價），還不包括其他收益，如各種賠償和正義、公平等各種符號收益等。因此，利益最大化的動機促使村民采取非體制抗爭的行為，此時村民面臨一定的風險，即非體制抗爭行動被政府成功控制，其收益為F2是村民所有收益類型中最小的。實際上F2如果等于0，可以看做是村民為其抗爭行為付出了機會成本，該機會成本等于A2。在A2過低的前提下，村民依然有強烈的動機采取非制度化抗爭。綜上所述，在收益A2過低的情況下，村民的最優策略是采取非制度化抗爭行動來爭取自己的利益。

由此，我們得到了交易中政府和村民的博弈圖景：首先，交易主動權掌握在政府手中。政府有權基于自己的利益發起交易，制定初始價格，并根據村民的反應決定下一步行動，村民是被動的一方。當初始價格被拒絕時，政府傾向于采用說服、提價等溫和的方式實現自己收益，避免非體制抗爭的風險。但是，如果村民認為政府制定的初始價格遠遠低于預期，提價等方式已經不能滿足，且政府并不退讓的時候，村民就會傾向于選擇非體制抗爭的方式來博取額外收益。一旦村民采用非體制方式，實際上就撤去了雙方單純基于經濟利益進行博弈的平臺，因為對于政府來說更大的風險——喪失底限收益（工資、晉升、榮譽甚至職位等）被納入進來，這種風險是既有的、體制內部的、不隨著某項具體交易而改變。非體制抗爭是處于弱勢地位的村民爭取主動權的關鍵。此時的博弈模式如圖2所示。

當非體制抗爭行為出現的時候，巨大的風險會刺激政府投入大量的時間、精力來掩蓋非體制抗爭所帶來的消極影響。以信訪為例，在基層政治中控制信訪比例成為一個剛性要求，信訪制度成為一種典型的壓力機制（于建嶸，2010）。結合稅費改革對鄉鎮政府造成沖擊的大背景，鄉鎮政府所掌握的財力和行動能力大大削弱，正式手段無法應對控制信訪的要求。基層政府為了避免風險，就必然要采取各種非正式手段掩蓋信訪的。根據于建嶸的研究，掩蓋方式包括截訪、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐、送精神病院等強硬手段，也包括銷號、陪訪、金錢收買、欺騙拖延等“懷柔”手段（于建嶸，2010）。由于這些掩蓋手段僅僅著眼于治標，并沒有對政府和村民博弈模式中的利益分配做出交代，因此形成了“維穩怪圈”：各級政府將大量的人力物力財力用于維穩，但社會矛盾和社會沖突的數量非但沒減，反而不斷增加，在某種意義上已經陷入“越維穩越不穩”的惡性循環（孫立平，2010）。

5 “維穩怪圈”背后的博弈現實

根據本文的分析，“維穩怪圈”背后呈現的是博弈雙方兩種邏輯的交鋒：村民“非體制抗爭邏輯”和政府“維穩邏輯”。前者出現在村民面臨交易不公、收益低微的時候，非體制抗爭成為一種理性的選擇。許多上訪村民都相信這樣一點，那就是被他們視為對手的地方政府怕什么，他們就偏偏做什么（于建嶸，2010），通過這樣給地方政府增加風險來保障自己利益和獲取額外利益。“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”和“鬧則得利”都是依據這樣的邏輯。政府的“維穩邏輯”則體現在政府行政的諸多方面，傾向于穩定壓倒一切，任何事情都要以穩定為基本前提，任何工作都要給維穩讓路。此種邏輯是將村民的利益表達與其底限收益乃至社會穩定聯系起來。將村民利正當的益訴求與表達視為不穩定因素，通過壓制和犧牲弱勢群體的利益表達，來實現短期內的社會穩定，成了相當普遍的做法（孫立平，2010）。為了維穩甚至可以不惜給正常的經濟生活、民眾日常生活帶來不便和負面影響（于建嶸，2010）。當“維穩邏輯”遇上“非體制抗爭邏輯”，所產生的結果是基層政府越是阻止村民的非體制抗爭行為，村民進行非體制抗爭的動力越大，并且隨著矛盾的升級，非體制抗爭的行為甚至有可能演變成為群體暴力事件。政府和村民長期矛盾積累產生不公平感和憤怒情緒，消減社會信任，“維穩怪圈”得以建構，并引發基層更深層次的治理危機。

吳毅認為，村民利益表達之所以難以健康和體制化的成長，直接導因于鄉村現實生活中各種既存的權力-利益的結構之網的阻隔（吳毅，2007）。鄉村社會雖然不斷被市場和法制的因素所滲透，卻并不同時也自動促使政府權力從日常的經濟生活中隱退，相反，政府的利益意識被市場經濟和放權讓利的財政改革充分釋放出來，以政府權力來主導資源配置和交易、形成權力-利益的結構之網成為基層社會的重要特征。鄉鎮政府無法成為服務型政府的根源在于：鄉鎮政府成為一級利益主體，運用公共權力在經營基層社會的土地、資金等資源，與村民的利益形成了對立。鄉鎮政府既負責“做蛋糕”，又負責“分蛋糕”，基于自身利益的分配使得村民遭受嚴重的不公平，當這種不公平被后者所知覺時，非體制化抗爭就不可避免。還有一點需要考慮，就是鄉鎮政府并非沒有約束。由于處在行政層級的最底層，在制度中并無多少主動性可言。當上級政府掌握了鄉鎮的人事、財政和組織等權力，同時又將各項壓力任務以“硬指標”的方式指派下來的時候，鄉鎮政府處于完全被動的狀態。來源于體制內或者上級政府的懲罰對于鄉鎮政府來說是無法承受的，這就免不了鄉鎮政府在村民上訪、鬧事、維穩等問題上“神經過敏”。聯系稅費改革的大背景，鄉鎮政府的行動能力被極大削弱，正式行政的手段和資源已經不足以滿足村民的利益訴求，無法用溫和的方式安撫村民的非體制抗爭，在這種狀況下，各種暴力、欺騙手段就應運而生。從這一程度上講，村民和政府的博弈不僅僅是單純的經濟利益之爭，而受制于經濟、政治等各項制度的影響。

6 結論：如何破除“維穩怪圈”

首先，需要制度改革。制度改革需要做到有三點：第一，打破壓力型制度，重塑基層政府的工作重心。榮敬本主張把村民自治的體制上延到縣鄉，把壓力型體制轉變為民主合作制，以此來實現從“零和博弈”到“雙贏”的轉變（榮敬本，2009）。第二，需要建立市場經濟條件下的利益均衡機制（孫立平，2010），賦予各市場主體在市場經濟中平等爭取利益的能力和條件，建立制度化的利益表達和實現機制。第三，適當增加鄉鎮政府的權力和自主性，同時加強監督。改變稅費改革以來鄉鎮政府積貧積弱的現狀，適當增加鄉鎮政府的權力和資源，使其具備提供公共產品、引導基礎設施建設的能力，同時加強對濫用權力的監督。制度改革是一項宏大的任務，不可能在短期內完成，可以先從基層制度開始著手。

其次，需要重建社會信任。于建嶸認為，社會不公平的普遍蔓延和公權力不受制約的濫用是造成目前社會信任缺失的根本原因（于建嶸，2010）。基于本文的研究，利益分配失衡是造成社會不公平的重要原因，彌合這種不公平情緒、重建普遍的社會信任應該首先考慮如何在約束政府權力濫用的情況下完善利益分配機制。要樹立法律的權威地位，改善社會不公平、約束政府權力濫用也要在法律框架內進行。于建嶸認為，另一個需要引起關注的方面是公民參與網絡。在中國當下的現實語境下，公民意識、公民權利和公民社會等尚處于剛剛起步的不完備階段，因此，培養民眾參與公共事務的意識和能力，通過有效的制度設計和建構積極為公民參與公共事務創造機會，充分發育公民社會應該成為重建社會信任的重要方式（于建嶸，2010）。

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[作者簡介]卓杰（1988—），男，湖南張家界人，北京大學社會學系2010級社會學碩士，國務院發展研究中心東方文化與城市發展研究所研究助理。研究方向：人口社會學。