關于建立健全集約利用工業用地的制度和機制研究

[摘 要]本文在分析工業用地集約利用內涵的基礎上，剖析當前我國工業用地面臨的挑戰及存在的問題，并總結國際經驗。最后提出要從建立工業用地彈性出讓制度，實行地價動態管理；建立工業用地集約利用的全程動態監管制度；建立健全土地空間優化制度，建立跨部門的工業用地協調管理責任機制等幾個方面建立健全我國的集約利用工業用地制度和機制。

[關鍵詞]集約利用工業用地；工業用地彈性出讓；土地空間優化；區域協調和共享機制

[中圖分類號]F205 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）12-0026-07

1 引 言

1.1 集約利用工業用地的含義和特征

工業用地集約利用目前還未有統一的定義。就土地經濟學意義而言，工業用地集約利用是指在符合城市總體規劃、土地利用總體規劃、產業發展規劃以及相關法規的前提下，通過增加土地投入，不斷提高土地的利用效率和經濟效益。工業用地的效益未充分挖掘，稱為粗放利用；工業用地使用強度過大，導致土地綜合效益損失，稱為過度利用。從立體空間看，聚集意味著在單位面積土地上的資本、技術、人力投入增加，產業用地集約利用強度增大；分散則意味著單位土地上資本、技術、人力的分流。

狹義而言，集約工業用地可理解為：在某一發展時期，在所能利用的三維空間范圍內，主要通過調整存量土地的投入、產出和使用強度，在現存產業土地總量不變的前提下使土地利用達到更（最）優狀態。依據上文論述的集約用地的含義，工業土地的投入不僅包括勞動力、資本、技術，還包括不同的工業類別、產業用地結構調整等形式，其基本含義可概括為：在有限的建設用地上，通過宏觀調控，科學合理布局工業用地，以堅持節約、高效、科學、合理用地為主旨，最大限度地提高工業用地的利用率和單位面積投入產出率，走內涵式和可持續發展道路，達到經濟價值、社會價值和生態價值的最大化。

工業用地的集約利用與人民的認識和理解有關，又與不同發展水平所賦予的技術經濟條件和客觀因素造成的限制有關。工業用地最佳集約度與區位、發展階段密切相關。因此，不同的城市發展水平和狀況，在不同的發展階段，對應這工業土地利用的不同集約強度、利用形式和類型。

1.2 建立健全集約利用工業用地制度的意義

國家“十二五”計劃明確指出在當前經濟增長的資源環境約束不斷強化的背景下，未來必須把經濟結構戰略性調整作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向。經濟結構的戰略性調整必須通過改變不合理的產業結構，通過提升制造業核心競爭力、發展戰略性新興產業等行為來推進產業結構升級、轉型?？陀^上，產業結構的升級轉型必將帶來新一輪的大規模產業用地需求，將凸顯用地與土地資源稀缺的矛盾，在我國人多地少、耕地保護形勢嚴峻的土地資源現狀和增量可用土地又日漸減少的情況下，如何更加集約利用土地尤其是集約利用工業用地，轉變土地利用方式和管理方式，破解土地資源瓶頸的約束，支持、推動、保障、服務經濟社會發展，是發展必須破解的重大課題。

目前我國土地利用粗放和浪費的問題比較突出，工業用地尤其存在較為嚴重的低效利用現象，存量建設用地內涵挖潛和盤活利用的潛力很大。據統計，我國城市的工業用地占比高達21.79%，而國外同類城市中心區的工業用地比例一般不超過城市面積的10%，工業用地過度占用、低效利用的問題突出而普遍。我國工業用地集約利用程度低，固然有產業結構落后方面的原因，但更重要的是缺乏集約利用的政策和標準。當前，我國工業用地節約集約利用的管理體制、政策體系和技術標準還不健全、不完善，促進節約集約用地的法律法規、城鄉規劃、產業發展、財稅、社會保障政策等還不夠協調配套，對節約集約用地科學機制還在探索。為此，有必要探索工業用地節約集約利用的科學制度和機制，加快形成節約集約用地“倒逼機制”促進經濟發展方式，切實提高工業用地集約利用水平，形成資源節約型、環境友好型的工業產業體系。具體來說應按照構建資源節約型社會的要求，積極探索建立工業集約用地的激勵機制、責任機制、考核機制、用地全程監管機制，努力優化土地利用布局和結構，依法從嚴從緊管理土地，實現工業土地利用由粗放型向集約型轉變，促進土地利用方式的根本轉變，破解資源環境對經濟發展約束，實現經濟發展和土地資源利用的平衡。

2 我國集約利用工業用地管理現有制度與政策回顧

《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）。2006年8月國務院下發《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》提出應通過推行工業用地招標拍賣掛牌出讓制度，發揮市場機制高效配置土地資源的基礎性作用，以促進土地資源的節約、集約利用。

《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）。通知針對工業用地比重過大、利用效率低下等問題提出節約集約用地必須從規劃約束、激勵與獎懲、監管和考核多角度實施和管理，必須從建設的源頭來嚴格把關，從嚴控制。各類建設規劃不能隨意確定用地規模，必須強化土地利用總體規劃的整合控制作用，統籌安排。土地利用從粗放到集約，必須有恰當的利益激勵機制。對粗放浪費的，要給以經濟上的處罰，如征收土地閑置費等；對節約集約用地的，要從土地價款、稅收政策、指標安排等方面，給予鼓勵和支持。同時，要充分發揮“無形之手”的作用，擴大土地有償使用范圍，使資源配置更加高效合理。政策措施要真正落到實處，必須有非常嚴格的監管考核辦法。國土資源部門要及時掌握土地供應和開發利用情況，定期評價分析，對嚴重破壞、浪費、閑置土地資源的違規違法案件，依法依紀追究責任。制定單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗考核辦法，對各地節約集約用地逐級進行考核，定期公布結果，并作為下達土地利用年度計劃的依據。

《工業項目建設用地控制指標》。為全面貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）、《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）和《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號），加強工業項目建設用地管理，促進節約集約用地，國土資源部對2004年發布的《工業項目建設用地控制指標（試行）》進行了修訂，發布和實施《工業項目建設用地控制指標》。文件的主要核心思想是區分行業、城市等別對一個工業項目（或單項工程）及其配套工程在土地利用上進行控制，實施差別化的控制管理模式，制訂了分行業、分區位和城市等別的投資強度、容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、綠地率五項控制指標。工業項目類別不同，投資強度、容積率的控制指標不同。比如，鋼鐵項目用地，投資強度必須≥1245萬元/公頃（合每畝投資強度為83萬元）、容積率必須≥0.6；食品制造業項目用地，投資強度必須≥780萬元/公頃（合每畝投資強度為52萬元）、容積率必須≥1.0。各類工業項目，建筑系數均必須≥30%；行政辦公及生活服務設施用地面積均不得超過項目總用地面積的7%。嚴禁在工業項目用地范圍內建造成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓中心等非生產性配套設施；工業企業內部一般不得安排綠地。

各級地方政府則為了發展經濟，調整產業機構，定期制定和調整適合地方發展的《產業導向目錄》、《工業布局規劃》、《工業項目建設用地審批實施辦法》。因此，總的來說，我國各地工業集約用地管理已形成基于產業導向目錄、工業布局規劃、工業項目建設用地控制標準、工業項目建設用地審批實施辦法的工業用地“四平臺”管理體系。這將有助于工業用地審批和集約利用，落實科學發展觀和循環經濟戰略。

3 我國工業用地集約利用現狀及存在的問題

3.1 當前我國工業用地節約集約利用的原則

規劃控制原則。規劃控制是各國普遍實行的主要方法，將區位理論運用到生產力布局的實踐中，按照區域發展方向協調發展關系，確定國土開發整治的目標要求，分析區域產業合理布局和用地規模，設計并提出用途管制、布局調控與內涵挖潛的目標和措施。針對現有工業園區產業結構問題，加強規劃引導控制，規范土地開發利用，提高節約集約利用水平，優化企業配置，提高工業容積率與集聚度，提倡企業經營方式向集約型轉變，合理調整用地結構與緊湊布局，提高現有土地利用率。

市場配置原則。強化市場配置對節約集約用地的推進作用和調控能力，全面提高土地市場化程度，不斷完善工業用地儲備、整理、出讓、流轉、退出的時空序列安排，優化工業用地資源配置，從機制與內力上提高工業用地的集約度。

完善地價與土地財稅管理體系，充分發揮土地經濟對集約用地的杠桿作用，將工業用地利用的外部性成本納入工業用地價格體系，提高市場配置與調節能力，隨著新型工業化的快速發展，信息資本、技術資本、資金資本等將替代自然資本成為產業資本構成的主要部分。而通過培育土地要素市場尤其是工業用地市場，就可以將工業用地配置到信息資本、技術資本、資金資本構成比例更高、產出效益更高的行業，從而有效地推進產業資本尤其是工業生產資本構成的高級化，不斷推進新型工業化的發展，實現土地市場乃至經濟社會的可持續發展，促進節約集約用地。

[JP+1]制度激勵與監管原則。根據工業項目的行業特性，在知識、技術與資金投入、產業生產條件與環保等方面建立激勵與管懲相結合的制度，設置用地準入與退出門檻。建立嚴格的用地備案制度與動態監控體系，強化土地節約集約利用監控與對土地閑置浪費、低效利用的執法監察。

3.2 我國工業用地集約利用現狀及存在的問題

從1992年開始，中國進入新一輪經濟發展高潮。中國城市化發展迅速，工業發展迅猛，各地工業園區如雨后春筍，加之房地產業高速發展，城市用地實施“退二進三”，加劇了新老工業企業競爭用地的局面。2002—2006年，中國城市年度土地供應用于工業用途的比重一直超過40%，引起中央的高度重視，先后出臺了多項政策限制地方無節制地占用土地資源，如用地指標控制、行業用地限制等，新的標準化工業廠房與工業企業產業鏈逐漸形成，在極短時間內工業用地擴張與耕地保護之間的尖銳矛盾極大地推動了工業用地的集約化。同時，工業用地集約度的內涵進一步豐富，并融進了成本效益觀與可持續發展觀思想?？傮w來說，自從2006年國家確定節約集約利用土地的發展政策和各項制度實施以來，工業用地集約利用程度不斷提高，但與發達國家的工業用地集約利用相比，仍處于粗放化向集約化轉變階段。

3.2.1 工業用地擴張較快

隨著經濟的發展，土地作為工業項目的必備要素，其需求量也大幅增加，總體而言，工業用地的面積不斷擴大，占城市建設用地的比重不斷增加。我國城鎮和工礦用地總面積已達10萬平方千米，其中4.3萬平方千米的工礦用地，近70%集中在中西部和東北地區。據第二次全國土地調查初步成果，近年來，各地工礦用地增長較快，目前已占全國城鎮建成區面積超過四成。按照國土資源部先前制定的《1997—2010年全國土地利用總體規劃綱要》的要求，至2010年，獨立工礦用地僅能增至約3.3萬平方千米。這一數據比1996年的2.77平方千米計劃增加0.53萬平方千米左右。但實際上，到2005年年底，全國獨立工礦用地即已增加了0.89萬平方千米，超出規劃指標67.24%。

按照國外市中心區的用地比例，工業用地一般不超過城市面積的10%，而中國達到21.79%，上海、蘇州等發達城市甚至達到25.77%和31.79%。江蘇的昆山、吳江、張家港、太倉、宜興、溧陽等地人均工業用地面積達40～70平方米，大大超過18.0～28.0 平方米/人的國標范圍。按1991年建設部制定的《城市用地分類與規劃建設用地標準》，住宅用地所占城市用地比例應控制在20%～32%，工業用地應控制在15%～25%，道路廣場用地應控制在8%～15%，可以看出大多數城市工業用地占城市用地的比例近年來有較大的增幅，且超標。

3.2.2 工業用地利用過度與低效利用并存

沿海和經濟發達地區的大城市，由于區位和土地資源的稀缺性，用地需求大，競爭激烈，集約利用用地水平較高，工業用地開發已表現出過度利用的現象，已經對經濟發展和產業機構調整造成束縛，需要拓展工業發展空間。其未來集約用地的方向主要是工業區土地的重新開發和挖潛。相反，許多中西部地區的中小城市，由于經濟發展水平比較低，通過招商引資來加快發展的期望更加迫切，開發區和工業園區的土地價格比較便宜，也使得不少項目愿意在此投資設廠。但事實是由于集聚化和規模化效應差，開發過程不集約，土地批租規模偏大，企業入住后，后期投資跟不上，存在項目用地閑置率較高的現象，再開發利用的潛力較大。例如，2009年南昌市國土部門共收回了18宗閑置的土地，共計1000.41畝，其中僅有一宗住宅用地，其他基本上都是工業用地，這些工業用地又大都集中在南昌的各個工業開發區。如一家日本獨資企業2002年在南昌高新區購買了60.59畝土地用于項目建設，但該公司建成并投產多年后，仍有24.3畝長期空置土地未能利用。

另外，我國鄉村工業用地的低效利用尤其值得關注，其分散化、小規模的土地利用模式必然導致土地的低效粗放利用。我國目前工業區用地平均容積率為0.6～0.8，而日本則規定工業區的容積率必須達到2.0～4.0。

3.2.3 工業用地效益產出效率分析

工業用地產出就是工業用地的經濟效益。反映工業用地的經濟效益主要有三個指標：一是地均工業總產值，它是反映工業生產總規模和總水平的重要指標；二是地均利稅，它反映的是企業的經濟效益和對國家稅收方面的貢獻；三是地均職工工資，反映了企業職工的收入水平；一般而言，土地利用效率越高，工業用地的集約利用程度也就越高。為提高節約集約用地水平，各地不斷探索節約集約用地的新方法和新手段，從規劃控制、產業導向、用地審批、批后監管各個角度，側重存量挖潛，各地的工業用集約效益逐步提高，但與國際上其他發達城市相比，差距較大。同時，工業用地效益也呈現比較明顯的空間差異。

（1）工業用地產出不斷提高，但集約度仍有待提高

從工業用地效率看，我國諸多大城市的工業用地效率不斷提高，但按城市建設用地中工業用地地均產出計算，與紐約、東京等國際化大都市相比，我國上海、北京等特大城市工業用地面積較大而且效率低下，以北京為例，2003年，北京全市的地均工業增加值為317.3萬元/公頃，城八區為415.3萬元/公頃，僅僅相當于日本東京的5.797%。再以天津為例，2004年天津工業用地產出率僅為紐約1988年的24.33%，芝加哥1990年的31.11%，東京的15.15%，以及大阪的26.31%。

即使以工業用地比較集中的園區產業用地產出為例，我國工業用地的集約利用水平仍有待提高。2004年，中國國土資源部參照國際標準，提出了中國先進開發區的土地投入產出標準。從產出強度來看，應達到每平方千米7.5億美元，即每平方千米60億元人民幣。從實際數字看，盡管中國54家國家級開發區地均工業總產值逐年增加，土地利用粗放化狀態改善顯著，然而這一標準直到2007年才基本實現。如果考慮其他數量眾多、占地面積大，土地利用水平參差不齊的地市級縣級工業園區，很難認為中國產業園區的土地正在集約化利用。

（2）工業用地集約利用效益區域差異較大

一方面，從全國看，我國城市工業園區工業用地的地均產值在空間上表現為東部高于中部，中部高于西部，呈圈層分布。2009年，桑海市開發區土地產出率達到58億元/平方千米，其中國家級115億元/平方千米，市級46億元/平方千米。全市產業用地平均產出率約24億元/平方千米，土地產出水平在國內處于領先優勢。如深圳市的單位面積工業用地產出效益位居全國大城市前列。2005年地均工業增加值達到9.6億元/平方千米，分別是上海的1.75倍，廣州的1.92倍和北京的5.65倍。但與境外發達城市相比，仍然存在較大差距，深圳市2005年地均工業用地增加值是2003年香港（52億元/平方千米）的1/5；2004年新加坡（57億元/平方千米）的1/6；2001年東京（107億元/平方千米）的1/11。

另一方面，工業用地產出水平較高的城市其內部差異也較大，開發區和工業園區的工業用地集約利用高水平要明顯高于城市的其他區域，因此，推進產業用地集約利用具有較大的空間和潛力。如在深圳的不同區域，單位土地產出水平差異很大。深圳保稅區單位面積工業用地產出效益與香港持平，高新技術產業園區產出效益接近新加坡水平。2005年全市單位面積工業用地平均產出（增加值）水平為9.60億元/平方千米，其中特區內51.93億元/平方千米，接近香港水平；高新技術產業園區達到62.8億元/平方千米，與新加坡持平；特區外5.28億元/平方千米，僅為特區內的1/10，發展很不平衡。

4 我國工業用地集約利用的制度和機制體系存在的問題

目前，我國在工業用地節約集約利用管理體制、政策體系和技術標準方面還尚待健全完善，相關機制仍需協調配套，節約集約相關科學機制還需認真探索。主要表現在以下幾個方面：

4.1 區域間用地結構和空間布局優化協調機制尚未建立

城鎮化、工業化進程中，由于行政轄區的束縛，城市之間的發展缺乏統籌協調，各城市均以本地區的經濟增長為本位，過分強調自身功能的完善與發展，忽視與周邊地區的功能互補。造成相近區域的城市產業結構趨同，產業間缺乏明確的分工和協作關系，造成大量同構性浪費，難以形成經濟分工和市場，經濟缺乏合力和活力，不利于城市集聚效應的發揮，經濟規模難以擴大，經濟效益和土地利用效益低下。這是我國大部分區域，包括長三角、珠三角和環渤海經濟圈工業用地集約利用水平與國際發達城市存在較大差距的主要原因之一。

各級城市應根據所屬主體功能區的發展定位，打破行政體制障礙，遵循政府推動、市場主導，資源共享、優勢互補，協調發展、互利共贏的原則，創新合作機制，優化資源配置。應根據現狀和優勢制定所屬功能區或經濟區一體化發展規劃，探索建立有利于促進一體化發展的行政管理體制、財政體制和考核獎懲機制，優化區域產業空間布局，推進區域經濟一體化，帶動整個區域加快發展，形成資源要素優化配置、地區優勢充分發揮的協調發展新格局。同時應加強社會公共事務管理協作，推進區域教育、衛生、醫療、社會保障、就業等基本公共服務均等化，從而為區域統籌調整產業結構和空間布局，實現一體化發展打好堅實基礎。

4.2 工業用地多頭管理，管理效率有待提高

如就產業用地“招拍掛”而言，整個招拍掛流程從制定工業用地年度計劃、確定出讓地塊、設定產業準入條件、用地預審、確定出讓方案到最終土地出讓，整個過程涉及市區兩級規劃部門和國土部門、發改委、經委、環保局等諸多政府管理部門，各個部門存在諸如信息共享不足、溝通機制不暢等問題。工業用地各管理部門如何攜手建立一個產業用地管理平臺，強化各部門之間的分工與合作機制尚需進一步加強。

4.3 工業用地市場配置機制不健全

鑒于中國各級地方政府尤其是縣級市之間的競爭經濟，各地招商引資的主要優惠政策之一通常是土地優惠，即工業用地的供給采取低地價或者零地價以增加對大項目、急需項目引進的吸引力。通常做法是根據投資者投資規模、年產值、帶動效應的不同，量身定制土地優惠政策，投資規模、年產值、帶動效應越大的投資者，可獲得越多的土地優惠。另外，工業用地的出讓雖然已經推行招標拍賣掛牌出讓，但實際上仍然以協議出讓為主，或者雖采用招標或掛牌方式出讓，但事后有些地方政府會以其他方式返還。2007年全國國有工礦倉儲用地共出讓宗地數和總面積分別為43477宗和135628.56公頃，其中協議出讓的相應數據為32780宗（占總量的75.3%）和100337公頃（占總量的73.9%）。

工業用地資源較低的市場配置，導致難以通過價格杠桿形成企業用地的自我約束機制和外部硬約束，從而降低企業開展土地尋租、投機的空間。如果有一個市場制約機制，企業在配置土地資源時就會根據自身的實際情況，需要多少、能承受多少、買多少等都有清晰的指標，其在購買土地時就會精打細算。

但是實施工業用地的招拍掛出讓模式并不完全意味著土地資源配置就實施了市場化的配置方式，就提高了工業用地的資源配置效率。原因是工業用地與產業結構調整以及經濟增長之間的重要關系決定完全推行工業用地招標拍賣掛牌出讓制度，必然會使得工業用地出讓價格水平有較大幅度的提升，過高的地價水平顯然會或多或少地對各地的招商引資產生較大沖擊；從國家競爭力層面上看，將會對我國在亞太地區乃至全球的國際競爭力產生一定的影響。因此，如何既提高工業用地市場化配置機制，又不對招商引資發展地方經濟產生較大的負面影響，同時又對粗放利用、盲目圈地、投機尋租等用地行為產生有效的約束，是一個值得深思的問題。

4.4 工業用地缺乏彈性出讓制度，束縛了利用效率的提高

現行土地批租制對于實現產業用地集約利用存在許多，如批租制會形成短期的巨額土地收益，客觀上促使地方政府在現期大量出售土地，這將使土地投資商產生遠期土地稀缺的語氣，從而激勵大規模圈地、囤地；批租制在一定程度上失去了通過用地成本調節土地使用人集約利用土地的激勵機制。同時，批租制50年的使用年限過于漫長，無法適應工業園區產業產品生命周期的變遷，無法及時對產業升級換代在土地利用上結構和空間布局上作出及時調整，導致目前很多工業園區的產業用地調整面臨較大困境。

企業的生命周期與產業生命周期密切相關。不同的產業類型不同，其生命周期也不同，注重產業生命周期，考慮企業的投資運營特點、生產線的生命周期等，實行彈性出讓年期制更有利于提高土地的利用效率。

4.5 工業項目用地批后管理缺失，土地閑置低效較多

目前工業用地集約控制主要存在產業規劃以及批地環節的規劃控制，對應土地審批后投入強度、利用強度和產出效益的監督實施則比較缺乏，導致某些土地的閑置現象較嚴重。

5 集約利用工業用地的國際經驗與做法

5.1 新加坡土地年租制

經過四十多年的發展，新加坡的工業用地模式和發展政策已經成熟。土地作為工業發展的載體，不僅沒有受到國土面積狹小的限制，反而走出了一條高效集約用地和工業高速發展的道路。新加坡工業用地的基本目標是將保障工業用地在企業可承受成本條件下的充分供應，從而提高企業成本方面的競爭力。其工業用地政策的核心是政府壟斷工業用地供應，通過實施一整套完整的“統一開發”加“政府管制”供應模式，使工業配置更加合理，價格供應不僅能夠降低成本還能吸引更多的企業投資。

新加坡工業用地一般通過招標方式供應。土地的價格控制主要是政府通過調節土地的供應時間和供應量來實現。最關鍵的是新加坡政府擁有土地的定價權。新加坡的專門政府機構和國有工業房地產開發商通過招標方式取得工業用地后，建成標準工業廠房和一些配套設施。工業廠房一般采取只租不售的政策，通過物業管理部門公開招租。租賃期通常為30年，如有需要可將租賃期再延伸30年，但真正被準予的租賃期還要看租賃者是否滿足在廠房、設備等方面進行最小投資的條件，符合新加坡產業發展政策的工業項目可以優先獲租廠房。同時根據工業項目對新加坡的貢獻來調節租金。政府管理部門通過調高租金、到期不再續租等經濟手段引導一些不符合新加坡產業政策的工業項目從新加坡轉移出去。

新加坡政府通過直接控制大部分工業用地及標準廠房資源，從而大大增強了產業的控制能力，可以較好地實現政府產業調整升級的政策目標。新加坡還通過積極創新土地利用方式，提高工業用地集約利用。如通過填土和興建地下污水處理廠，促進土地的空間開發；輕重工業分區設置，將產品制造、電子、印刷等輕工業規劃在臨近生活區的位置以方便市民的日?；顒樱瑢⒔饘傺b配、機械等普通工業園規劃在郊區，將造船、石油化工等重工業園區設置在遠離生活區的外島，以減少這些污染性工業所需的緩沖區域。

5.2 分區管制

分區管制是西方國家普遍實行的、具有法律效力以及西方最著名的土地利用管理形式。根據需要，分區管制可以將土地集約的規劃意圖落實在空間上。分區管制制度盛行于20世紀30年代美、英等國家城市化急速擴張階段，一般通過分區條例實施。其中分區條例由社區規劃師和規劃咨詢部門來制定，當社區立法機關通過一定的程序采納分區條例后，便獲得了法律效力。分區條例一般包括兩個部分：第一部分是規劃圖則：該社區劃分成若干個區域，每一區域內的每一地段位置十分清楚，并標明不同的使用功能。第二部分是文本，具體而詳細地規定每一分區中的建設項目及用途，詳細到具體建筑的最大高度、退后紅線以及底層面積等。

美國是典型的通過分區進行土地用途管制的國家，通過確定土地使用密度和容積率實現對土地用途的管制，管制對象集中在建筑物及其布局，同時還包括建筑物及其他高度、層數、規模、建筑線，最小空地率、建筑密度、最小容積率等。通過土地使用密度和容積率進行“量”的控制，可以達到土地集約利用、提高土地的使用效率的目的。

日本是一個典型的土地資源匱乏的國家，日本政府先后頒布了《城市規劃法》、《市街地建筑物法》、《農地法》、《新城市規劃法》、《建筑標準法》等，逐步確立了土地用途分區管制制度。為了提高土地的利用程度，防止投機性囤積土地，日本政府還對空閑土地進行了管制，日本政府規定，凡符合空閑地制度中關于確認為空閑地條件的土地，都道府縣知事有權要求其所有者提出這塊土地的利用處理計劃，并監督其利用方式是否符合規劃用途。

5.3 精明增長與規劃控制

20世紀50年代以來，北美和歐洲部分城市的郊區化演變成了低密度的城市蔓延，導致土地利用效率低下、城市基礎設施規模效益下降、中心城市衰退等一系列環境和社會經濟問題。為了解決這些問題，美國各州政府以“精明地擴展”理念為基礎，提出了多種規劃措施，以提高現有建成區的開發密度，以減少對新增建設用地的需求，提高土地的利用效率。主要的措施包括以下幾個方面：一是提倡土地混合利用，將工作、娛樂、休憩、商務和居民生活結合在一起；二是建筑設計的緊湊原則，提高土地利用效率。倡導緊湊的建筑設計，主張提高建筑密度，提倡向空間方向的發展，而不是水平方向的擴展；三是采取各種手段對需要保護的區域，如農田、開放空間、自然景觀以及生態脆弱區進行嚴格保護；四是強調城市中心的作用；提倡建成區再開發。一些國家還采取激勵措施實現“棕色地帶”和“灰色地帶”的整理和再利用，在建成區的現有資源和設施基礎之上進行建設。

6 建立健全集約利用工業用地的制度和機制建議

6.1 建立工業用地彈性出讓制度，實行地價動態管理

工業用地租賃年租制，即按照不同產業的生命周期實行彈性出讓年期，加大將要淘汰劣勢企業的土地成本，優化產業布局，有利于落實重點產業調整振興規劃?？山梃b新加坡的經驗在考慮企業投資運營特點和生產線生命周期等因素的基礎上分類進行管理，對中小企業可建設高層標準廠房租賃適應中小企業生產方式相對靈活的特點。對大中型工業項目可依據產業特性布局生產車間或用地，合理確定土地的有償使用年限，能集中布局的盡量采取園區集中模式，結合園區產業銜接特點采取循環經濟模式布局，提高工業用地效率。必須充分土地供應的年租制靈活性優勢，配合工業用地的準入和退出門檻以及工業用地利用結構和空間布局的調整，提高土地資源配置效率。

土地年租制可以直接、積極地促進土地的集約利用，即可以提高土地要素市場的資源配置效率。對于當前許多城市和開發區存在的產業布局、企業用地無序、分散、零亂現象，實現土地年租制，由政府定期或不定期地按照城市規劃和工業布局規劃公布不同地段的租金標準，通過土地要素的成本調節企業進行生產經營活動場所的合理布局，依靠成本約束機制實現土地集約利用。如引導分散布局的工業、制造業向園區集中，實現產業集聚和集群；引導不同產品檔次與服務對象或者產業鏈上下游的企業在一定范圍內合理分布，促進土地集中利用，通過集聚效應降低交通成本、信息成本，從而提高土地利用效率，實現既定土地所承載的資金、勞動力、技術等生產要素的合理性密集配置。另外，對經營規模小，經營周期靈活性強的企業，土地年租制成本低廉、租期靈活，從而可促進短期用地和臨時用地的集約利用。

6.2 建立工業用地集約利用的全程動態監管制度

6.2.1 建立健全工業項目的準入和退出門檻管理機制

嚴把審批關，企業和項目引進需符合產業發展導向、能夠促進經濟結構調整的重大戰略性項目和具有自主創新能力的高科技項目，推進建設項目用地高產出、科技高含量和綠色低碳。對新招商項目實行供地量與投資額、產出效益、建筑密度、容積率相掛鉤，嚴格控制項目動工、竣工期限。對現有企業，鼓勵其增資擴產，引導企業走內涵式發展道路。

6.2.2 建立工業用地批后“雙向約束”考核機制

首先是進一步強化土地出讓合同監管，實行履約管理。如通過加強對土地出讓年期內的出讓用途、開發利用效率以及到期處置情況的管理；加強對土地績效管理的有效性，在合同中約定定期對土地利用情況進行考核，對于未能按照用地協議進行投資開發的企業，提高其土地持有成本，并引導其騰退用地，實施產業轉移。其次是形成多部門聯動的土地利用監管體系，從規劃、土地、財政補貼、稅收、用工、開竣工等方面制定激勵措施，對用地單位投資強度、產出額度、上繳稅收、就業規模、建設周期、履約保證、驗收考核、項目退出、閑置處罰等約束，促進土地共同協調管理，實現產業用地“事前、事中、事后”全程跟蹤服務與長效管理。

6.3 建立健全土地空間優化制度

6.3.1 強化區域協調和共享機制

主體功能區、經濟圈、經濟帶或城市圈內部，可以通過協議方式，考慮打破行政區劃的束縛，通過產值、稅收體系改革，綜合統籌發展工業，分工協作，進行差異化布局，各取所需。如不同行政區域之間可采取“飛地工業”模式，實行園區共享，促進更大范圍的園區集中，避免各自開發惡性競爭，促進工業用地的集約利用，提高土地利用效率。

6.3.2 嚴格實行總量控制和園區管理

強化用地規劃管理，促進園區土地利用的功能綜合化、空間立體化，實施緊湊布局，按照“高起點規劃、高效率開發、高標準建設、高效能管理”和“效益優先、適度超前、引導集聚、集約經營”的原則，依據區域工業中長期發展規劃、工業區布局規劃、土地總規與城鄉總規修編，做好園區土地利用規劃，注意充分預留工業用地空間。通過實施分區管制，推動園區土地利用適當功能綜合化，發揮集聚效應，提高土地產出。同時應建立雙向稅收優惠引導工業用地立體空間開發。

6.3.3 推進園區特色產業帶集聚

改變少數園區建設大而全、小而全的狀況，突出發展主導產業、支柱產業，以大項目為龍頭，按產業鏈發展上下游配套產業，推進特色產業集聚，努力提高現有工業用地的綜合利用率，走循環經濟發展的路子。將增量指標與存量產業用地績效掛鉤，形成“倒逼機制”，以新增指標對存量盤活好、用地績效高的區縣進行獎勵，傾斜安排下一年度產業用地計劃，并優先辦理農用地轉用、土地征用審批手續等。

6.3.4 加大閑置土地處置清理力度

開展城市和工業區園區土地整理，努力盤活廠房，倉儲用地，對閑置用地進行分類管理，加大閑置土地處置清理力度。

6.4 建立跨部門的工業用地協調管理責任機制

根據產業用地管理的具體情況，產業用地管理應逐漸形成以規劃國土管理部門為主體、產業管理部門、經濟運行監管部門、環境保護監管部門等為重要參與方的跨部門協調管理機制，明確各部門的分工，明確對相關部門的職責和權限劃分，對產業用地管理過程中遇到的各種問題進行協調管理、協同推進。

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[作者簡介]馬慶斌（1976—），男，山東泰安人，副研究員，博士。研究方向：城鎮化與經濟管理。