反壟斷法執行機構中的“準司法”問題研究

王沙力：反壟斷法執行機構中的“準司法”問題研究

[摘要]“準司法”是指某種國家行為在實體上或程序上都具有與司法相類似的性質，在此過程中采用了如同法院的法官審理，裁決案件的方法。本文試圖從準司法的由來、反壟斷法上的構成要件以及必要性等方面對反壟斷中的“準司法”問題進行研究。

[關鍵詞]反壟斷；準司法；司法權；行政權

[中圖分類號]D90[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）42-0140-02

1準司法問題的由來

在人類社會發展的歷史中，司法是一項古老的職能，“司法”以解決社會沖突為己任，與社會沖突伴隨而生。在近代的司法從行政等制度中分離出來之前，“司法”并非一種獨立的解決糾紛形態和制度，“司法”的形式具有多樣性：它既可以是民間性的調解、仲裁活動，也可以是以國家暴力強制為后盾的官方行為。只要有社會沖突存在，司法也必然成為社會架構中的一個組件。

隨著社會的發展，人類社會發現由確定的法官按照正式規范來解決糾紛更加便利。因此有了法官，他們的工作其一是證明規范的正確性，其二是以滿足社會需求的方式來化解糾紛。從實用主義的角度出發，要求司法獨立，主張以權制權，在西方，以孟德斯鳩為代表，指出任何政權都有腐化的趨勢，使分權學說成為西方國家的一項普遍性的憲法原則。

近代的司法最初是一個政治學或法學概念，當1787年它被載入美國憲法后，分權學說即正式進入現實實踐，司法活動逐步呈現技術性、程序性特征。從形式上看，司法與行政都是執行法律的個別化的或具體化的行為，統一于廣義的執法活動。但是，行政是實現國家目的的直接活動，而司法是實現國家目的的間接活動。在傳統的制度構建中，二者的區別顯而易見。

到了19世紀末，司法領域發生了許多重要的變化，其中的表現包括：第一，司法機關內部分工趨于精致化，第二，司法機關與行政機關的社會合作與聯系越來越密切，淡化了司法的專屬性，即隨著經濟生活的日益復雜，司法權和行政權之間出現了一種融合趨勢，原先在司法和行政之間的壁壘越來越淡化，甚至出現了某些模糊化的灰色地帶。具體的表現形式之一就是 “準司法”的出現。

“準司法”一詞來自英文“quasi-judicial”，也有人稱之為“行政司法”。依據《布萊克法律辭典》，準司法是指與行政或管理有關的裁判行為；20世紀以來，隨著國家的職能的增加，行政權的膨脹，行政管轄權的擴張，政府加強了對經濟、社會生活的干預。這種干預，一方面使行政管轄權的觸角延伸到傳統的私法領域，另一方面，使某些過去看來純粹私人的問題也在某種程度上具有公共利益的性質。這就為行政權介入私法關系奠定了客觀基礎。如今英國的2000多個行政裁判所和美國近50個獨立管制機構各自行使著一定范圍的司法權。行政裁判機構以其簡便靈活的程序、較低的經濟成本和具有專業知識的行政法官以及迅速及時的裁決而與普通法院的訴訟程序形成鮮明的對照。

2準司法的概念界定及反壟斷法上準司法機關的構成要件

從實質上看，“準司法”應該是指反壟斷主管機關通過類似法庭審理和裁決的方式來處理涉嫌壟斷案件的活動。一個反壟斷準司法機關的構成要件應該為：

（1）該機關必須屬于行政機關的范疇。如美國的聯邦貿易委員會是隸屬于總統，而總統是美國最高行政首長，因此，可以把聯邦貿易委員會看作行政機關的范疇。

（2）該機關在審理案件時具有法院審理案件的某些特性。具體表現在：①該機關有權獨立審理反壟斷案件，并作出裁決。②從形式上看，該機關審理案件的程序與法院審理案件具有種一致性。③對反壟斷準司法機關的審判結果不服的也可以以上訴的形式進入法院系統進行審查，這一點和普通的行政行為有所區別。這意味著反壟斷準司法機關的裁決具有類似于法院一審的效力。再以美國為例，倘若對聯邦貿易委員會的裁決依然不服的，可以向聯邦上訴法院請求司法審查，并直至高等法院。

美國的聯邦貿易委員會是全世界最早出現的反壟斷準司法機關。它是根據《聯邦貿易委員會法》第1條規定而設立的，所擁有的準司法權包括對具體案件的審查、判斷，并且采用類似于法院審理案件的方式得出結論。除此之外，它還屬于獨立管制委員會的一種具有普通行政機關的職能，國會甚至還授權它制定行政規則和命令，也就是說它還具有準立法權。其他的反壟斷準司法機關還有：日本的公正交易會、英國的競爭委員會。而純粹由行政機關執行反壟斷的代表是韓國公平交易委員會和法國競爭審議委員會。

3反壟斷準司法機構的淵源及其必要性

《謝爾曼法》在美國于1890年通過，最早執行《謝爾曼法》的仍然是普通法院，但由于法院在本質上的被動性，所以法院在執行《謝爾曼法》的過程中極其沒有效率，一個案件往往要拖數月甚至數年之后才能得以處理，由于法院在人力財力等資源不足的情況下無法對案件的全局進行通盤的指導和規制，只能針對個案進行追訴，使得《謝爾曼法》的功能不能充分實現。經過檢討，于1903年成立了反托拉斯局，該局隸屬于司法部，由司法部部長助理領導，該局的主要任務是作為公訴人向聯邦法院提出刑事訴訟或民事訴訟，然后由法院對案件作出刑事或民事判決。此后，隨著反壟斷越趨復雜化，美國國會在1914年通過《聯邦貿易委員會法》，設立聯邦貿易委員會，其目的是希望該機構能具有法律、經濟、商業等方面的專業知識，并且比聯邦司法部更獨立而積極主動地向商業界提供指導原則，以便盡早地確認及制止托拉斯的出現。另外，也希望通過制定特殊的行政程序以確保法律執行的成效。

從此，由美國開始，擁有準司法權的機關是反壟斷的執法機關成為主流模式。不僅僅是美國的聯邦貿易委員會，日本的公正交易委員會，巴西的經濟保護委員會，印度的競爭委員會，歐共體委員會等都具有一定的準司法權以處理反壟斷案件。

之所以各國均選擇賦予反壟斷的執行機關以準司法權歸根結底是由反壟斷領域的復雜性決定的。

31反壟斷立法表現出較強的原則性

考察全世界已有的反壟斷法，我們發現其法律條文一般都較少，例如，全世界最早的反壟斷法——美國的《謝爾曼法》，僅有8個條文，《克萊頓法》也只有20個條文；又如，歐共體法律《歐共體條約》共有314個條文，關于競爭法的總共只有9個條文，最核心的規定只有兩個。我國業已實行的《中華人民共和國反壟斷法》總共也才57個條文，且大多規定得比較原則，這和世界上大多數國家的情況也是一致的。

32反壟斷法違法確認的不確定性

反壟斷法的違法確認原則有二：一是本身違法原則，二是合理原則。本身違法原則早于合理原則的產生。美國《謝爾曼法》頒布后，對該法第1條的適用采取嚴格的字面解釋，1898年，在“美國訴阿迪斯頓管子與鋼鐵公司案”中，William Howard Taft法官對這項原則進行了詳細的解釋，確立了這一原則。Traft法官指出，法律宣布那些唯一的目的在于消除競爭的赤裸裸的限制本身違法。由于任何涉及貿易的協議或策劃，其實質都是一種約束或限制，因此使用本身違法原則將使得任何協議都沒有存在的合法性，都將受到禁止，長此以往，自由貿易將不可能長期進行下去。為了解決這個矛盾，合理原則（rule of reason）由然而生，并且以判例法的形式被確定下來。規定只有“不合理”的限制競爭行為才為反托拉斯法所禁止。在此之后這兩項原則被其他國家和地區的立法所接受和借鑒。

無論是反壟斷法規定本身的原則性，還是反壟斷違法確認的不確定性都需要在實施過程中加以克服，其中的關鍵就在于在實施過程中強調程序正義，這就使得高度的專業化成為反壟斷法實施的基本特征。由于經濟法律的價值追求是社會利益的最大化，以此為基礎兼顧社會公平。因此，判斷一個行為是否違法，不僅需要在法律上作出判斷，還需要在經濟上作出判斷；所以，要求法律的實施者不但是熟知法律的法學家，還應該是具有反壟斷經驗的經濟學家，傳統的司法途徑解決反壟斷案件存在困難。不但如此，如前所述，在《謝爾曼法》出臺伊始，是由法院來實施的，但由于法院的被動性特征，其在執行反壟斷法中也會極其沒有效率。因此，也可以說是司法活動的固有特征決定了法院不可能成為實施反壟斷法的主要機關，既然如此，那么由傳統的行政機關來負責對反壟斷法的實施是否可行呢？答案是否定的。其原因在于傳統的行政機關的首長負責制特點很可能會使反壟斷法的實施過于專斷，最終導致權力尋租。這將使得反壟斷法的實施在專業性和公平性方面受到質疑。此外，由于傳統的行政機關具有科層式領導的特征，行政體系內部甚至奉行服從原則。所以，即使他們擁有一個專業的執法隊伍，也極有可能會受上級機關以及產業部門的影響而不能獨立判斷，從而產生行政失靈的問題。因此，在傳統的司法機關與純行政機關均不能公正有效的實施反壟斷法時，我們急需一種集合兩者優點的制度出現，并使之完善，最終成為反壟斷法實施的理想選擇。于是，準司法制度應運而生。

4結論

準司法機關一方面具有行政機關靈活高效，執法專業的特點；另一方面，準司法機關中的審判人員的任命規則以及類法庭似審理的程序規則又可以最大程度上保障反壟斷法實施過程的公正和透明。兩者相互取長補短，既能滿足反壟斷執法對效率以及專業化的要求，又能對涉案當事人的權利進行有效的保護。綜上，正如有學者所說：“準司法機關實際成為了行政和司法權力二次延伸、交叉的內在統一體。權力單向控制和行使的慣性和重力可以在另一個新的機構層面上得以適度釋放、重新結合和相互制約。”

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[作者簡介]王沙力，貴州畢節人，畢節學院經濟與管理學院教師。