探討土地登記管理的完善措施

崔香花：探討土地登記管理的完善措施

[摘要]本文從統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記立法、統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和健全土地登記機(jī)關(guān)的責(zé)任機(jī)制三個(gè)方面入手對我國土地登記管理的完善進(jìn)行了探討。

[關(guān)鍵詞]土地登記管理；物權(quán)法；不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)

[中圖分類號]F301[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）42-0122-02

1統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記立法

我國應(yīng)按照《物權(quán)法》的基本原理和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對包括土地在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)行統(tǒng)一立法。目前正在起草的《民法》、《物權(quán)法》中都以專章對不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)行了規(guī)定，這是立法的一個(gè)進(jìn)步。為了增強(qiáng)這些規(guī)定在實(shí)踐中的操作性，必須制定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記法及實(shí)施細(xì)則。該法應(yīng)按照國際上通行的慣例，以土地登記為核心，將土地及其地上定著物等不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一登記。至于該法的名稱，可以稱為不動(dòng)產(chǎn)登記法，也可以稱為土地登記法。該法應(yīng)對土地登記的類型、土地登記的適用范圍、土地登記的法律效力等基本問題予以明確。

11關(guān)于土地登記類型

土地登記類型是由登記目的所決定的，各種具體登記類型之間在功能上可以相輔相成。一個(gè)科學(xué)、完整的土地登記類型體系應(yīng)盡可能涉及土地登記事務(wù)的各個(gè)階段、各個(gè)層面，通常包括總登記、初始登記、經(jīng)常登記、他項(xiàng)權(quán)利登記、設(shè)定登記、變更登記、注銷登記、更名登記、涂銷登記、更正登記、囑托登記、預(yù)告登記、補(bǔ)充登記、異議登記和暫時(shí)登記等具體登記類型。相比之下，我國現(xiàn)行立法中關(guān)于土地登記類型的規(guī)定很不全面。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和市場體系不斷完善的今天，所有權(quán)權(quán)能的分離越來越復(fù)雜，對財(cái)產(chǎn)占有和支配的主體也越來越多元化，登記的類型也應(yīng)逐漸豐富，否則將在很大程度上影響了物的有效利用。

12關(guān)于農(nóng)村土地登記

我國廣大農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)登記的覆蓋率很低，農(nóng)村土地權(quán)屬?zèng)]有建立起相應(yīng)的登記制度，存在著很多立法空白。由于農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)村的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等土地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓和抵押都是不可避免的，因此必須建立相應(yīng)的農(nóng)村土地登記制度。這有助于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，規(guī)范整體土地登記的正常秩序，保障土地市場的健康發(fā)展。

13關(guān)于土地登記的法律效力

作為土地登記法律制度的核心，土地登記的法律效力是一國土地登記立法必須首先明確的內(nèi)容，也是我國未來的《物權(quán)法》和《不動(dòng)產(chǎn)登記法》中不容回避的問題。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)采用債權(quán)形式主義，同時(shí)應(yīng)對土地登記的公信力予以明確規(guī)定。

物權(quán)公示與公信是密切聯(lián)系在一起的，二者的目的均是為了保護(hù)物權(quán)變動(dòng)過程而設(shè)立。公信實(shí)際上是賦予公示的內(nèi)容具有公信力，公示如不能產(chǎn)生公信力，其作用必然大為減弱。在客觀社會(huì)生活中，公示內(nèi)容與權(quán)利的實(shí)際狀態(tài)不符的情況仍大量存在。公信力旨在保護(hù)信賴物權(quán)公示并為合理期待的善意第三人的利益。在承認(rèn)公信力的前提下，對于登記的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，善意第三人完全可以信賴登記并進(jìn)行合理的預(yù)見和期待，其進(jìn)行交易之期待利益不會(huì)因不測因素而落空。即使登記權(quán)利人不是真正權(quán)利人，善意第三人仍然可以獲得沒有瑕疵的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，并援引登記簿的記載對抗真正權(quán)利人。這樣一來，一方面可以大大降低交易成本，提高土地財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)效率；另一方面也有助于防止交易中的欺詐行為，保障交易安全。物權(quán)公示的目的在于使人“知曉”物權(quán)變動(dòng)的結(jié)果，而公信的目的則在于使人“依賴”物權(quán)變動(dòng)的結(jié)果，二者相輔相成。只有賦予公示內(nèi)容以公信力，對物權(quán)變動(dòng)過程的保護(hù)才是全面、完整的。

2統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)

21以土地為核心進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記

不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)在本質(zhì)上要么是直接指向土地的物權(quán)（如土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、地上權(quán)等），要么是建立在土地物權(quán)基礎(chǔ)之上的非直接針對土地的物權(quán)（如房屋所有權(quán)、林地使用權(quán)、草原使用權(quán)等），且土地相對于其他不動(dòng)產(chǎn)而言在存續(xù)時(shí)間上具有永恒性。故自《羅馬法》以來，世界上建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的國家和地區(qū)都是以土地為核心，將土地及其定著物進(jìn)行統(tǒng)一登記的。現(xiàn)行體制中不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)非常分散，而且紛紛試圖脫離土地登記而獨(dú)立的情況，既不符合法理，也嚴(yán)重妨礙不動(dòng)產(chǎn)市場經(jīng)濟(jì)體制的建立。

鑒于此，應(yīng)盡早建立以土地登記為中心的登記制度，以理清繁雜的權(quán)利關(guān)系，避免造成權(quán)利混亂和沖突。在此需要指出的是，實(shí)踐中一些地方已開始將房地登記合而為一，這是一種進(jìn)步，但還不夠。從總體上來說，我國應(yīng)建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，而非只將房地的權(quán)利登記統(tǒng)一起來。當(dāng)然，為便于操作，可以考慮分兩步走，即第一步實(shí)現(xiàn)房地登記的合一；第二步在房地登記合一的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記的完全統(tǒng)一。

22以土地登記機(jī)關(guān)作為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)

筆者認(rèn)為，負(fù)責(zé)登記的行政機(jī)關(guān)必須統(tǒng)一且專門化。在這方面，我國臺灣地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)很值得借鑒。我國臺灣地區(qū)《土地法》第 39 條規(guī)定：“土地登記，由直轄市或縣（市）地政機(jī)關(guān)辦理之。但各該地政機(jī)關(guān)得在轄區(qū)內(nèi)分設(shè)登記機(jī)關(guān)，辦理登記及其他有關(guān)事項(xiàng)。”臺灣地區(qū)“土地登記規(guī)則”第 4 條也規(guī)定：“土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機(jī)關(guān)辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機(jī)關(guān)在轄區(qū)內(nèi)另設(shè)或分設(shè)登記機(jī)關(guān)者，由該土地所在地之登記機(jī)關(guān)辦理之。建物跨越兩個(gè)以上登記機(jī)關(guān)轄區(qū)者，由該建物門牌所屬之登記機(jī)關(guān)辦理之。”簡言之，臺灣地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記原則上由縣市地政機(jī)關(guān)辦理，各市縣可依法在轄區(qū)內(nèi)分設(shè)登記機(jī)關(guān)（即地政事務(wù)所），從而大大簡化登記程序。結(jié)合實(shí)際情況筆者認(rèn)為，可以考慮以土地登記為核心，將不動(dòng)產(chǎn)登記的職權(quán)統(tǒng)一于專門的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)——國家不動(dòng)產(chǎn)登記局，由其統(tǒng)管不動(dòng)產(chǎn)登記的有關(guān)事宜，并在全國范圍內(nèi)建立起由其垂直領(lǐng)導(dǎo)的不動(dòng)產(chǎn)登記體系。該體系可由國家不動(dòng)產(chǎn)登記局、省不動(dòng)產(chǎn)登記局、地市及區(qū)縣（市）不動(dòng)產(chǎn)登記局組成。國家、省、地市一級的不動(dòng)產(chǎn)登記局進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記監(jiān)督管理，具體登記業(yè)務(wù)由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣、區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記局負(fù)責(zé)辦理。縣、區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記局只對其管區(qū)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行登記，其根據(jù)工作需要也可設(shè)置若干登記派出所。鑒于土地存在的永恒性以及國際上均以土地為核心建立不動(dòng)產(chǎn)登記體系這一普遍規(guī)律，同時(shí)為了降低成本、便于操作、在穩(wěn)定中推進(jìn)改革，各級不動(dòng)產(chǎn)登記局應(yīng)以設(shè)置在該級國土資源管理部門內(nèi)為宜。

3健全土地登記機(jī)關(guān)的責(zé)任機(jī)制

根據(jù)《物權(quán)法》的基本原理，土地登記是以國家的公信力為土地交易提供法律基礎(chǔ)的行為。如果發(fā)生登記錯(cuò)誤，將會(huì)給真正權(quán)利人的合法權(quán)益造成損害，并在很大程度上影響交易秩序和安全。鑒于土地登記機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)是造成登記錯(cuò)誤的重要原因，必須建立一套科學(xué)、合理的責(zé)任追究機(jī)制。筆者認(rèn)為，這至少需要考慮以下幾個(gè)問題。

31審查方式的選擇

土地登記的審查方式有實(shí)質(zhì)審查和形式審查之分：①實(shí)質(zhì)審查，是指土地登記機(jī)關(guān)有權(quán)要求申請人提交必要的相關(guān)材料并通過詢問申請人、查看土地的實(shí)際狀況等，判斷申請人是否為土地的真正權(quán)利人、土地權(quán)利有無負(fù)擔(dān)等情況，從而確保登記記載的內(nèi)容與土地權(quán)利的實(shí)際狀況相一致。②形式審查，是指土地登記機(jī)關(guān)只須審查登記申請人提交的登記文件是否齊全、登記文件是否符合法律規(guī)定、登記內(nèi)容的證明文件是否真實(shí)有效等。

實(shí)質(zhì)審查與形式審查各有利弊。實(shí)質(zhì)審查能夠提高登記內(nèi)容的準(zhǔn)確性，但操作程序較為復(fù)雜，在一定程度上會(huì)影響交易效率；形式審查的操作程序簡便快捷，有利于提高交易效率，但其對登記內(nèi)容的審核嚴(yán)格程度較低，易于造成登記錯(cuò)誤，難以滿足登記公示公信的要求。

具體來說，就是將土地登記的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的審查工作交由公證機(jī)構(gòu)或律師行、評估機(jī)構(gòu)等中介組織來完成，而登記機(jī)構(gòu)只須審查登記申請者提交的登記文件是否合法、有效、完全，是否有經(jīng)公證機(jī)關(guān)或律師行、評估機(jī)構(gòu)等中介組織審查確認(rèn)后簽署的法律文書等。這一做法可以將實(shí)質(zhì)審查和形式審查的優(yōu)點(diǎn)有機(jī)地結(jié)合起來，既在一定程度上保證登記內(nèi)容的準(zhǔn)確性，又能充分提高土地登記的效率，值得我們借鑒。

32土地登記機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的情形

（1）因登記機(jī)關(guān)的重大過失造成登記錯(cuò)誤，并給當(dāng)事人造成損害的，應(yīng)予賠償。此處的過失應(yīng)為重大過失而非一般的甚至輕微的過失，否則將使登記機(jī)關(guān)陷入動(dòng)輒得咎的境地。

（2）登記機(jī)關(guān)未按法定程序辦理登記手續(xù)，并給當(dāng)事人造成損害的，應(yīng)當(dāng)賠償。如未經(jīng)公告或公告未遵循法定期限、無正當(dāng)理由拖延登記時(shí)間、無故拒絕有關(guān)當(dāng)事人查詢登記的正當(dāng)請求等。

（3）登記機(jī)關(guān)工作人員故意與他人相互勾結(jié)、惡意串通，給當(dāng)事人造成損害，需要進(jìn)行民事賠償時(shí)，應(yīng)由登記機(jī)關(guān)先行賠付后，向其工作人員追償。

33土地登記機(jī)關(guān)的賠償標(biāo)準(zhǔn)

（1）賠償范圍包括：①主張權(quán)利的損害賠償；②利息；③當(dāng)事人或利害關(guān)系人主張權(quán)利的費(fèi)用。

（2）賠償計(jì)算時(shí)點(diǎn)。賠償數(shù)額應(yīng)以受損害時(shí)的價(jià)值來判定。如我國臺灣《土地法》第 68 條規(guī)定：“因登記錯(cuò)誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機(jī)關(guān)負(fù)損害賠償責(zé)任……前面所指損害賠償，不得超過受損害時(shí)之價(jià)值。”

（3）賠償數(shù)額的確定方式。因登記機(jī)關(guān)過錯(cuò)造成損失后，受損害方可以與登記機(jī)關(guān)通過協(xié)商解決。雙方不愿協(xié)商或協(xié)商不成的，可以直接向人民法院起訴。人民法院在確定賠償數(shù)額時(shí)，可以委托不動(dòng)產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對受損的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評估，人民法院在處理時(shí)應(yīng)充分考慮不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)的意見。

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[作者簡介]崔香花（1979—），女，延吉人，研究生，科員，吉林省延吉市國土資源局，土地登記。