淺論煙草專賣中動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度的運(yùn)行

袁志勇，等：淺論煙草專賣中動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度的運(yùn)行

[摘要]煙草專賣管理中對(duì)經(jīng)營(yíng)零售戶進(jìn)行分類，實(shí)施分類管理動(dòng)態(tài)監(jiān)管的方式，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)零售戶執(zhí)法守法的水平，提高經(jīng)營(yíng)零售戶的轉(zhuǎn)化率。對(duì)執(zhí)法人員采用多樣化的監(jiān)督管理模式，提高執(zhí)法的效率和效果。

[關(guān)鍵詞]煙草專賣；分類管理；動(dòng)態(tài)監(jiān)管

[中圖分類號(hào)]F274[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2013）42-0100-02

傳統(tǒng)執(zhí)法方式側(cè)重對(duì)違法行為的處罰，主張對(duì)違法行為嚴(yán)厲打擊，對(duì)于經(jīng)營(yíng)零售戶的日常管理和服務(wù)不太重視。樂陵煙草專賣局對(duì)執(zhí)法情況的監(jiān)管主要由法制科和綜合辦公室完成，其監(jiān)督的方式主要采用的是通過對(duì)檢查案卷、評(píng)議等方式對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行事后的監(jiān)督和考核。由于監(jiān)督力量比較薄弱，因此執(zhí)法過程中的監(jiān)督還不能很好的跟進(jìn)。而且，事后的監(jiān)督大多流于形式，責(zé)任追究不到位。特別是對(duì)違法卷煙零售戶處罰后的監(jiān)督缺失，往往采取以罰了之的處罰方式，不側(cè)重對(duì)違法用戶的法律法規(guī)宣傳教育，沒有對(duì)違法用戶采用專人跟進(jìn)的措施，造成重復(fù)違法現(xiàn)象的不斷發(fā)生。

1對(duì)經(jīng)營(yíng)戶實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管

煙草執(zhí)法工作不僅僅是最后的處罰或者執(zhí)行，也是一個(gè)長(zhǎng)期監(jiān)管的過程。煙草專賣的監(jiān)管工作可以分為對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管和對(duì)執(zhí)法人員的監(jiān)管兩個(gè)方面。執(zhí)法人員在監(jiān)管經(jīng)營(yíng)戶經(jīng)營(yíng)行為的同時(shí)，也要接受社會(huì)和內(nèi)部的監(jiān)督，以此才能最終凈化經(jīng)營(yíng)環(huán)境和執(zhí)法環(huán)境。

11對(duì)轄區(qū)內(nèi)煙草經(jīng)營(yíng)零售戶進(jìn)行分類

樂陵煙草專賣管理局根據(jù)走訪調(diào)查的情況，結(jié)合近兩年經(jīng)營(yíng)戶的違法違規(guī)情況，將轄區(qū)內(nèi)的2359戶持證零售戶按照ABCD四級(jí)進(jìn)行了分類。分類的標(biāo)準(zhǔn)見表1。

四個(gè)條件須同時(shí)滿足

B一年內(nèi)無違法違規(guī)行為或者違法行為輕微（違法案值在200元以下或者違法經(jīng)營(yíng)卷煙在5條以下的），給予警告教育的

C一年內(nèi)存在違法違規(guī)行為，且案值在200元以上，涉案卷煙5條以上的，被樂陵市煙草專賣局給予行政處罰的

D1三年內(nèi)有2次或2次以上違法違規(guī)行為被樂陵市煙草專賣局給予行政處罰的；

2三年內(nèi)有抗拒煙草專賣局執(zhí)法人員依法進(jìn)行檢查行為的；

3三年內(nèi)有銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品（假煙）行為被樂陵市煙草專賣局給予行政處罰的；

4三年內(nèi)因涉煙違法行為被公安機(jī)關(guān)依法拘留的滿足任何一個(gè)條件列入此類標(biāo)準(zhǔn)

12針對(duì)各類零售戶采用了多種監(jiān)管方式

為保證做到監(jiān)管無死角，重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象重點(diǎn)抓，促進(jìn)持證零售戶的不斷晉級(jí)。樂陵煙草專賣局采取以下措施：

一是分級(jí)抓。針對(duì)眾多的監(jiān)管對(duì)象，為了提高監(jiān)管效率和執(zhí)法水平，樂陵專賣局建立了專賣局、專賣所、檢查大隊(duì)組成的三級(jí)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，形成局長(zhǎng)—所長(zhǎng)—檢查員三級(jí)監(jiān)管責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)保證第一時(shí)間了解經(jīng)營(yíng)零售戶的經(jīng)營(yíng)情況，及時(shí)對(duì)違法行為進(jìn)行打擊或者糾正。對(duì)零售經(jīng)營(yíng)戶的監(jiān)管主要由專賣局統(tǒng)一安排，由稽查分隊(duì)具體落實(shí)，稽查大隊(duì)予以配合；專賣科對(duì)監(jiān)管與轉(zhuǎn)化過程予以監(jiān)督，對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

二是分層管。根據(jù)不同等級(jí)的經(jīng)營(yíng)零售戶，采用不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于D類重點(diǎn)監(jiān)管的經(jīng)營(yíng)戶，由專賣局分管領(lǐng)導(dǎo)、專賣所所長(zhǎng)和市管員共同進(jìn)行監(jiān)管，其每月檢查的次數(shù)分別為1次、2次和4次。對(duì)于C類經(jīng)營(yíng)零售戶由所長(zhǎng)和市管員進(jìn)行監(jiān)管，每月檢查次數(shù)分別為1次和3次；對(duì)于B類經(jīng)營(yíng)零售戶由所長(zhǎng)和市管員進(jìn)行監(jiān)管，每月檢查次數(shù)分別為1次和2次；對(duì)于A類經(jīng)營(yíng)零售戶則采用由市管員監(jiān)管，每月檢查次數(shù)為1次。

三是分類查。專賣局對(duì)不同等級(jí)的經(jīng)營(yíng)零售戶，特別是D、C兩類經(jīng)營(yíng)零售戶進(jìn)行集中或者突擊檢查，減少檢查的盲目性，有效打擊違法行為，提高監(jiān)管檢查的效率。最后根據(jù)各類零售戶的述法效果晉級(jí)或者降級(jí)，整個(gè)晉級(jí)和降級(jí)的過程一直處于動(dòng)態(tài)，并進(jìn)行公示，接受社會(huì)的監(jiān)督。

13充分利用現(xiàn)代科技手段進(jìn)行監(jiān)管

樂陵煙草專賣局建立了專賣管理與控制體系信息系統(tǒng)，同時(shí)利用山東省煙草專賣管理GIS平臺(tái)系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)督轄區(qū)三個(gè)所，十二個(gè)片區(qū)的違法變動(dòng)情況，對(duì)于案件熱點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，為各級(jí)實(shí)施部門和監(jiān)管部門提供了統(tǒng)一的運(yùn)行和監(jiān)管平臺(tái)，成為了整合監(jiān)管資源，形成監(jiān)管合力的有效載體。自2012年6月開始運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度以來，卷煙零售戶升級(jí)情況明顯，AB兩類經(jīng)營(yíng)戶增多，D類和C類卷煙零售戶明顯減少，各類卷煙零售戶變動(dòng)情況見表2。

通過實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，保障了對(duì)卷煙零售戶的一般監(jiān)管與重點(diǎn)監(jiān)管相結(jié)合，提高了對(duì)卷煙零售戶的監(jiān)管效果，促進(jìn)了卷煙零售戶知法守法的能力。

2對(duì)執(zhí)法人員依法行政的動(dòng)態(tài)監(jiān)督

煙草行政執(zhí)法監(jiān)督是指由各種監(jiān)督主體依照一定的程序，對(duì)煙草專賣局的行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)察、督導(dǎo)、糾正等活動(dòng)。傳統(tǒng)對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法監(jiān)督往往采用事后監(jiān)督方式，不利于違法行政行為的糾正。針對(duì)這一情況，樂陵煙草專賣局從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了改革，保障了執(zhí)法監(jiān)督的有效性和可行性。

首先，樂陵煙草專賣局設(shè)立專門的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并根據(jù)職能進(jìn)行科學(xué)分工，明確職責(zé)分工。專賣局內(nèi)對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督由法制科和綜合辦公室負(fù)責(zé)。

其次，加強(qiáng)制度建設(shè)，堅(jiān)持以制度管人、管事，有效防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范。通過完善行政執(zhí)法的監(jiān)督制度，有效對(duì)權(quán)力實(shí)施監(jiān)督和維護(hù)。包括：《日常市場(chǎng)監(jiān)管工作規(guī)定》、《專控體系數(shù)據(jù)維護(hù)制度》、《執(zhí)法監(jiān)督與執(zhí)法過錯(cuò)追究辦法》、《錯(cuò)案追究制度》、《內(nèi)部審計(jì)制度》和《案件回訪制度》等一系列制度，規(guī)范執(zhí)法程序和完善執(zhí)法方式，使執(zhí)法人員嚴(yán)格按照法定程序履行職責(zé)，建立健全對(duì)執(zhí)法辦案的法律審核制度，減少執(zhí)法活動(dòng)的隨意性。

另外，為提高執(zhí)法人員的法律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，執(zhí)法人員全部簽訂行政執(zhí)法責(zé)任書。責(zé)任書以量化細(xì)致的工作流程規(guī)范為基點(diǎn)，以考評(píng)考核為手段，以責(zé)任追究為保障，落實(shí)各執(zhí)法部門的任務(wù)、目標(biāo)，結(jié)合實(shí)際工作進(jìn)行量化考核。

3加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，確保依法行政的運(yùn)行

行政執(zhí)法秉承“以人為本，執(zhí)法為民”的理念，因此，在執(zhí)法中自覺接受群眾和社會(huì)的監(jiān)督，就成為煙草執(zhí)法的必然要求。

實(shí)行信息公開制度，借助各類媒介公開煙草專賣執(zhí)法依據(jù)和程序，使民眾了解相關(guān)法律制度，明確執(zhí)法要求。樂陵煙草出臺(tái)了《許可證管理公開透明制度》、《黨內(nèi)民主監(jiān)督制度》、《信息公開保密暫行規(guī)定》等制度，有效保證了信息的公開。

建立健全舉報(bào)、投訴制度，設(shè)立監(jiān)督電話、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等途徑受理公民、法人和其他組織的舉報(bào)和投訴，對(duì)群眾提出的問題和建議，及時(shí)進(jìn)行調(diào)查處理，及時(shí)糾正違法行為，充分保障人民群眾的合法權(quán)益。

最后，對(duì)煙草執(zhí)法情況進(jìn)行第三方的調(diào)研，通過走訪問卷的形式，定期召開座談會(huì)的形式，進(jìn)行煙草執(zhí)法滿意度調(diào)查，了解執(zhí)法效果。在健全和完善內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上，本著實(shí)事求是的原則，完善細(xì)化過錯(cuò)追究辦法，界定錯(cuò)案范圍，制定對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行追究的具體措施并嚴(yán)格執(zhí)行。

習(xí)近平總書記2013年年初指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。樂陵煙草專賣局自實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管方式以來，卷煙零售戶的違法違規(guī)率下降迅速，執(zhí)法人員的執(zhí)法技能和執(zhí)法效果得到不斷提升。監(jiān)督機(jī)制作為防范權(quán)利濫用的一項(xiàng)重要制度，必然在今后規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，保障依法行政中起著越來越大的作用。

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[作者簡(jiǎn)介]袁志勇（1974—），男，山東德州人，山東省德州樂陵市煙草專賣局局長(zhǎng)；王強(qiáng)（1984—），男，山東樂陵人，山東省德州樂陵市煙草專賣局主任。