國內(nèi)外住房保障體系的研究及啟示

費璇：國內(nèi)外住房保障體系的研究及啟示

[摘要]如何在為中低收入家庭提供住房保障的同時促進經(jīng)濟發(fā)展，并且提高市場運行效率，一直是世界各國和地區(qū)共同面對的難題。本文通過對新加坡、美國、日本、中國香港等國家和地區(qū)的住房保障體系進行研究和分析，對建立中國特色的住房保障體系作出探討。

[關鍵詞]住房保障體系；中低收入家庭；住房金融保障制度；準入與退出機制

[中圖分類號]F29331[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）42-0041-03

1前言

住房保障是政府通過行政手段向中低收入家庭提供財政補貼或?qū)嵨镌?，幫助其解決居住問題的制度安排，是國家社會政策與社會保障制度的重要組成部分。當居民因各種原因而無法通過市場手段獲得住房時，國家有責任通過適當?shù)姆绞綖槠涮峁┳罨镜木幼≡O施或以其他形式解決其最基本的居住問題。

如何在為中低收入家庭提供住房保障的同時促進經(jīng)濟發(fā)展，并且提高市場運行效率，一直是世界各國和地區(qū)共同面對的難題。但也有不少國家根據(jù)土地資源、自身經(jīng)濟實力等背景的不同，發(fā)展出了很多不同的模式，成功地解決了住房保障問題，其中具有代表性的住房保障制度主要有新加坡完全公營的制度、美國以住房補貼為主的保障制度、日本的國家和地方公共團體合作的住房保障制度。本文通過研究和分析國外與國內(nèi)先進地區(qū)的低收入住房保障制度，以期對建立中國特色的住房保障體系做出有益探討。

2新加坡住房保障制度分析

新加坡政府的住房保障制度被稱為“世界的典范”，其保障范圍比例居世界前列，約有876%的人口居住在政府提供的組屋中。新加坡把住房政策作為基本國策，規(guī)定每五年根據(jù)其國情調(diào)整一次住房政策和建房計劃，并成立建屋發(fā)展局，對組屋的施工建設、出售和出租等事項進行統(tǒng)一管理，有效地推進了住房保障體系的建設。為確保組屋政策能夠順利實施，新加坡制定了《建屋局法》、《新加坡建屋與發(fā)展法》和《特別物產(chǎn)法》等法律，其中限制了居民購買租屋次數(shù)，如規(guī)定新租屋5年內(nèi)不能轉(zhuǎn)售，一個家庭只能擁有一套租屋，一旦發(fā)現(xiàn)居民在買賣租屋時弄虛作假，那么當事人將會被罰款或監(jiān)禁6個月，此規(guī)定有效地抑制了租屋的炒作。財政上建屋發(fā)展局每年都會得到政府所提供的建屋發(fā)展貸款，其利率明顯低于市場利率，且為掛賬形式，不追索還債。并且新加坡頒布了《土地征用法令》能夠協(xié)助其以遠低于市場的價格獲得可供開發(fā)的土地，組屋的售價根據(jù)中低收入家庭的承受能力來定價，由此造成虧損由政府核準后從財政預算中給予補貼，同時與中央公積金制度相結合，確保了中低收入家庭住有所居，但此辦法帶給政府的財政壓力較大。新加坡的組屋規(guī)劃地十分合理，在規(guī)劃建設中避開了房屋較為密集的市中心地區(qū)，而選擇交通比較方便的城市邊緣地帶起步。這樣規(guī)劃不僅有利于居民的疏散，也大大降低了組屋建設的開發(fā)成本，同時根據(jù)不同規(guī)模的居住區(qū)配套建設不同規(guī)模的福利設施，且在認購率達到70%后，才會興建組屋，有效地降低了房屋空置率。新加坡政府以直接介入的方式為居民提供保障性住房能夠更為直接地調(diào)控住房生產(chǎn)，并且可以在較短的時間內(nèi)提供較多的保障性住房，以緩解供求矛盾。但這種方式會給政府帶來較大的財政壓力，而且容易引發(fā)貪污腐敗、權利尋租等不良后果。

3美國住房保障制度分析

美國政府的住房保障制度經(jīng)歷了公共住房、補貼住房建設和房租補貼等發(fā)展過程，現(xiàn)階段主要以補貼需求為主。美國通過財政補貼、金融支持等多樣化方式，使得中低收入家庭可以直接租賃或者購買市場上的商品房。美國政府很重視住房保障立法，有比較完善的住房保障立法體系，如《住房和社區(qū)發(fā)展法》、《無家可歸者資助法》、《住宅和社區(qū)綜合發(fā)展的混合法》、《全國可支付住宅法》和《稅收改革法案》等法律。美國擁有完整的信用體系，能通過查詢個人及家庭的情況，判斷其是否能夠獲得補貼，同時建立了住房保障退出的動態(tài)監(jiān)管機制，對住房保障家庭實行動態(tài)管理，一旦收入情況發(fā)生改變，住房保障的標準就會及時做出相應的調(diào)整，有效解決了保障性住房供給與實際住房保障對象錯位的問題。此外，美國對住房證和住房券的發(fā)放和使用進行嚴格的規(guī)定，如保障對象不得承租房租高于聯(lián)邦政府所規(guī)定的租金水平的房屋，此規(guī)定可以有效地將資金發(fā)放到需要住房保障的人群，并且節(jié)約了資金，保證了市場的效率。在美國的住房保障體系中，政府直接出資的比例很小，而資金主要是用于低收入階層的公共住房及租金補貼。美國用于住房保障的大部分資金則是通過金融手段以及民間資金來解決，其中包括向開發(fā)商提供低息貸款或免稅優(yōu)惠來支持其建造公共住房。另外，美國政府為中低收入家庭提供首付款擔保和低息貸款，并使住房抵押貸款證券化，以調(diào)動民間資本的投入來減少政府的財政負擔。但是政府缺乏對房地產(chǎn)市場的有效干預，容易引發(fā)過度投機等危機，比如2007年美國爆發(fā)的次貸危機。

4日本住房保障制度分析

日本政府的公營住宅是由國家和地方公共團體合作建設，以較低的租金租給低收入者，從而確保國民生活穩(wěn)定。日本成立了非盈利性保障性住房建設機構“建設省住宅局”，該局代表政府行使住房建設決策和管理監(jiān)督的職能，統(tǒng)管社會保障性住房供應體系。日本住房保障的法律制度非常健全，先后制定了四十余部法律，比如《公營住宅法》、《日本住宅公團法》、《住房金融公庫法》和《城市住宅計劃法》等法律，并且設立了公平的準入和退出機制，在住房分配上嚴防弄虛作假，募集入居者時首先要通過媒體和向所在地區(qū)居民發(fā)明信片等方式進行宣傳，凡符合條件的家庭均可申請，為防止有人舞弊，一般采取抽簽的方法來確定最終入居者。日本的公房規(guī)定只租不賣，做到“專房專用”，保證始終有一定的房源為住房困難家庭提供住房。同時，日本根據(jù)居民收入情況的變化在不斷地調(diào)整房租，另外，政府規(guī)定如果已享受到公營住宅租金優(yōu)惠的家庭收入超過政府規(guī)定的基準時，將對其實行累進計租，租金最多可達到臨近民房租金的兩倍，如不繳納，則強行搬遷。公營住宅的投資中日本政府資金占到整個住宅產(chǎn)業(yè)總投資的一半以上，其資金來源主要有三個方面：一是郵政儲蓄歸集的資金，約占50%； 二是各種退休金、保險費，約占14%； 三是政府債券，約占6%。日本的公房制度有效地緩解了中低收入家庭的住宅短缺問題，但使得日本的住宅投資融資比例在財政安排投資中所占比例常年位于前列，對政府財政構成較大的壓力。

5中國香港住房保障制度分析

中國香港是世界上公認的住房保障的典范地區(qū)，其通過開發(fā)商和政府共同發(fā)展的雙軌制的住房供應體系，成功地解決了各個階層家庭的住房問題。中國香港政府成立了房屋委員會，對保障住房進行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建造，統(tǒng)一編配，統(tǒng)一管理。并且，中國香港政府制定了相當健全的住房法律體系，主要法規(guī)有《房屋條例》、《建筑條例》、《業(yè)主與租客條例》，有嚴格的住房保障的準入機制和退出程序。房委會每年都會核查公屋住戶收入情況及資產(chǎn)限額，若有住戶弄虛作假，房屋委員會可終止其租約，申請者不僅會被取消資格，還會視情節(jié)輕重予以罰款，嚴重者還會被追究刑事責任。但因為資料是由住戶自己報送，可能有隱瞞收入的情況發(fā)生，且由于政府部門之間缺乏有效的信息共享機制，導致其退出機制存在一定缺陷。中國香港用于住房保障的資金來源主要通過兩個渠道：一是政府通過免費撥地、撥款和貸款予以支持；二是房委會通過出售居屋、出租公屋及其附屬的商業(yè)樓宇來獲得建設以及維護公屋所需的資金。香港政府主導其保障性住房的發(fā)展，但是不同時期的干預方式也不同，香港政府根據(jù)實際情況分階段實施相應計劃，先后實施的計劃包括徒置區(qū)計劃、廉租屋計劃、臨時居屋區(qū)計劃、十年建屋計劃以及“夾心階層住屋貸款”計劃。另外，香港住房保障制度本身也是隨著政府保障能力、住房發(fā)展階段、居民的住房需求等變化而不斷發(fā)展，在保證政府資助的廉價公屋資源有效利用的同時，也很好地滿足了低收入家庭的實際需要。

6經(jīng)驗借鑒與啟示

目前我國現(xiàn)行的住房保障制度主要由廉租房制度、住房公積金制度、經(jīng)濟適用房組成，現(xiàn)如今各地已初步建立了以廉租住房、經(jīng)濟適用住房，住房公積金為主要內(nèi)容的住房保障體系，但住房保障制度的建設和推進還相對滯后。借鑒新加坡、美國、日本、中國香港等國家與地區(qū)的住房保障制度建設經(jīng)驗，對完善我國住房保障體系、彌補制度設計缺陷、解決中低收入家庭住房問題具有重大的借鑒意義。

61成立統(tǒng)一的住房保障管理機構

從新加坡、美國、日本和中國香港住房保障體系構建的經(jīng)驗可看出，應當成立專門的管理機構來統(tǒng)一管理保障性住房的政策制定、計劃實施和住房建設等問題，這樣可以有效地推進住房保障的建設。而我國的保障性住房實際上由很多部門共同管理，因各部門溝通不暢使得辦事效率低下。為此，我國應設立統(tǒng)一的保障性住房管理部門，形成統(tǒng)一建設、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運行的管理機制，改變保障性住房多頭管理的局面。

62完善相應的住房保障法律體系與保障房準入與退出機制

新加坡、美國等國家和地區(qū)都將住房保障作為基本國策之一，制定了相當健全的住房法律體系，從而保證政府實現(xiàn)長遠的房屋政策目標。而我國有關居民住宅的法律法規(guī)至今也未明確，由于缺乏法律法規(guī)的制約，容易導致地方政府重視形象工程，而忽略居民住房建設，同時也使得保障性住房無法形成相應的退出機制，因此國家住房保障計劃難以有效地落實與實施。因此，我國應盡快出臺關于住房保障方面的法律法規(guī)，從對住房保障的對象、標準、資金來源等進行規(guī)定，完善準入和退出機制，健全公示制度以提高住房保障工作的透明度，同時應根據(jù)收入情況不斷地調(diào)整房租，收入超過基準時，則要累進計租，如虛報資料，申請者不僅要被取消資格，還要視情節(jié)輕重予以罰款，甚至追究刑事責任。

63住房保障制度應根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需求適時地進行漸進式的調(diào)整國外成功的住房保障體系無不是以往經(jīng)驗教訓不斷總結并不斷改進的結果。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，新加坡的組屋經(jīng)歷了一房式到二房式、三房式及公寓的發(fā)展過程，并且美國政府的住房保障制度也經(jīng)歷了公共住房、補貼住房建設、房租補貼等發(fā)展過程。由此而言，住房保障制度應具有彈性，并且應隨著社會的發(fā)展而不斷調(diào)整，以保證與社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。因此，我國的住房保障建設需充分考慮我國各地區(qū)的實際情況出臺相應的住房保障政策，過于滯后或超前的住房保障方式均是不可取的。

64合理規(guī)劃布局，完善配套設施

在發(fā)展住房保障的過程中，不少國家和地區(qū)因布局不合理，配套設施不完善導致發(fā)生入住率過低的問題。我國不少省市也因配套設施不完善導致保障房空置率過高。為此，我們可以向新加坡學習，避開市中心，選擇城市邊緣且交通方便的地帶興建保障房，同時根據(jù)保障房的規(guī)模配套建設福利設施，避免其成為城市孤島。

65建設合理的住房金融保障制度

保障性住房的建設和住房補貼都離不開政府的政策扶持和財政資助。從日本住宅金融公庫，新加坡完善的住房公積金制度，中國香港通過免費撥地、撥款可以看出金融保障制度對住房保障制度的支持作用。但單獨依靠政府財政支持會給財政造成非常大的負擔，日本的財政赤字中有很大部分就是住宅財政投資融資造成的。因此在加大政府投資的同時也需要通過金融手段，利用民間資金填補資金缺口，但必須要加強監(jiān)管，避免類似美國因缺乏對房地產(chǎn)市場的有效干預而引發(fā)的次貸危機。

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[作者簡介]費璇（1988—），女，江蘇淮安人，碩士研究生，助教，就職于淮陰師范學院，研究方向：房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營。