閑話美國的自治傳統

美國政體是建立聯邦制基礎上的三權分立制衡體制，但真正反映美國政治生態的則是其社會自治。作為早期來自英國的移民，他們信奉自制、節儉、勤勉的清教傳統，認為職業勞動為人的天職，相信努力工作能夠得到上帝的恩寵，每個人都可以憑借勤奮勞動獲得成功。在那里，一個人不努力增加他的財富，并使這達到可能的數額，被認為是不體面的。羅伯特·H·威布說：“艱苦的生活構成了美國富人的自愿選擇”；“個人的自主意識使各地的人們紛紛走出家園，并使他們處于尋找財富的遷移流動之中。他們似乎根本不會居住在他們曾經生活的地方。”弗朗西斯·格倫德說到：“從生活的最早階段開始，年輕的美國人就習慣于自立……到了他能夠讀書寫字的年齡，他已經制作出了一個自己未來獨立自主的計劃……美國的兒童似乎天生就具備公民的責任感，并且表現得非常嚴肅。”他斷定，像美國人那樣“工作就是快樂，勞動就是消遣的那種人，人世間大概再也沒有了”。“像食物和衣服對于一個歐洲人來說是至關重要的一樣，勞動對于美國人的幸福是至關重要的”〔1〕。

美國人保持自治傳統的另一個原因，還基于他們的建國原則——對政府、多數統治的不信任，在對政府的懷疑中成長起來的美國民眾對政府所抱的期望較少。權力意味著責任，政府權力越大，責任應該越大。但從實踐層面上講，它只是一廂情愿，現實政治權力與責任并不是成正比的，權力越大，越難以監督和約束，越容易濫用權力，不負責任。所以，美國人普遍相信，“政府管得越少，管得就越好”；小的總是好的。杰斐遜說：“一個只委托給統治者的政府必然墮落，人民自身才是政府唯一安全的看管人。”〔2〕美國社會普遍認為，過多依賴或依附于政府會腐蝕精神，破壞自立自強、自助的道德倫理，忘掉那些值得珍視的個人自由和財產權，特別當人民從政府那里獲得太多的好處時，就意味著個人自由和權利的減少。所以，美國雖然由邦聯演變為聯邦制國家，但國家的重心仍然在各邦，各邦仍然保持自治，有自己的憲法、法律體系，自己自由選舉產生的議會、行政和司法組織。自治的第三個原因是，人民雖然需要國家的存在，但國家并不能解決一切問題，很多問題是國家不能勝任的，只能由人民自己解決。所以，美國社會在信奉自由主義原則時，強調個人責任，為了自由需要個人作出某種犧牲和付出，只要自由不負責任，最終將失去自由，面對一個沒有個人自由的社會。他們堅信，“國家的偉大并不因政府給人民辦了事，而是人民給自己辦了事”；“領導是重要的，但是能夠承擔自己領導責任的活躍而負責的公民則更為重要”。

美國的社會自治有各種各樣的形式，民主選舉、陪審制度、私有制公司、合作社等都是自治的形式。本文主要概述美國的三種自治形式，即地方自治、個人自治和團體自治。

地方自治。美國哲學家、教育家杜威認為，“地方是終極的普遍存在，而且是現存最接近于絕對的事物”。美國社會堅持對地方生活的自治，雖然國家對個人生活不可缺少，但是他們認為，國家也可能摧毀許多地方領導人試圖去挽救的東西。從人類政治史來看，地方自治是防止和抵御全國政府獨裁的重要手段。美國的地方自治分為多個層次，從邦到市、縣，一直延伸到社區。在邦一級，聯邦制確立邦行使憲法賦予而不是聯邦政府賦予的權力。各邦擁有自己的憲法（一些邦憲法早于聯邦憲法），擁有立法、行政部門和邦最高法院。邦政府除了國防、外交和與全國政府共同擁有在邦內征稅、調控商業的權力外，獨立于聯邦政府管理自己的事務。各邦還管理總統候選人和國會參眾兩院議員的選舉。這種分工概括的講，就是重大的和整體性的利益由全國政府管理，地方性的和特別的利益由地方政府管理。

美國的邦、縣、市、鎮以及社區的每一級官員都通過民主選舉產生。在過去幾十年里，約有四十個邦為市、鎮制定了某種形式的地方自治條款。某些邦由立法規定地方自治，即邦議會授權城市管理某些問題，城市無需呈報核批即可直接處理某些問題；約有一半左右的邦憲法加進了地方自治修正案，這些修正案授權許多市和一些縣管理各自的事務，達到某種規模的城市公民可以不顧邦議會的意愿而行使權力（少數邦已把這種權力擴大到所有市），并且限制了邦政府官員的干預權力。這些邦的城市人民可以選舉一批公民來起草一個憲章，經當地選民通過后（在某些邦，憲章必須經邦議會或邦批準）便成為城市管理的基本契約，并可由當地公民進行修正。此外，實行地方自治的城市有不經邦議會特別批準而處理本地關切問題的全權。大多數人口超過二十萬的城市以及百分之四十人口在五千以上的城市都具有程度不同的地方自治權。

地方自治減少了邦對縣、市政府的限制，或者說，阻止了邦議會對地方事務的干預，也使邦議會擺脫了某些地方性的問題。使行政管理更具有靈活性，同時也提高了各級政府的責任感。

美國的新英格蘭地區是殖民地人民實行自治的“搖籃”。早期的定居者為了在陌生的土地上生存下去，在十七世紀六十年代采取了一種社區會議的參與形式，鎮是新英格蘭農村或非城市政府的主要形式。在美國除非有市政機構，否則鎮行使別處縣行使的大部分職能。許多鎮仍沿用鎮會議民主制。許多二千人以下的鎮仍然舉行一年一度地“自己的事情自己管”的鎮議會，所有選民都可以參加。鎮會議大會通常選舉出鎮管理委員會，由三至五人組成，職責是在鎮會議休會期間管理鎮上事務，管理鎮的財產，發放特許證，監督鎮的其他官員，或召開鎮特別會議。鎮的書記、會計、估稅員、警察、學校董事會及許多其他工作人員由選舉產生，或由鎮管理委員會任命。鄉民監督鎮管理委員會委員、其他鄉鎮官員。

鎮會議是直接民主的典型范例，富有主見的市民聚在一起，談論公眾大事，闡述自己的見解，選舉人直接參與制定規章條例，通過新的法律、征稅和撥款。人們有時把新英格蘭鎮看作一個沒有精英，而真正存在著參與制民主的美國地方。鎮會議過去通常持續一整天，一般先選舉官員，再討論道路和樓房的修理。正午時分，大家紛紛到附近教堂會議室或農場主協會飽餐一頓，然后回鎮大廳解決剩余的難題。如今，人們工作方式已發生變化，不再有時間請一天的假來討論鎮上事務，開始選擇在晚上舉行。隨著新英格蘭社區越來越大，讓所有的人都參與鎮會議已不可能。改為代表制。人們從不同的鎮轄區里選出兩百或更多的鎮會議成員，任期二年，每年改選三分之一。托克維爾評述道，“鄉鎮會議之于自由，猶如小學之于授課，鄉鎮會議將自由帶給人民，教導人民安享自由和學會自由為他們服務。”〔3〕

個人自治。遍及整個歐洲的公共衛生事業的主要內容——社會保險，在美國從來沒有成為現實。相反，美國的每一家庭、每一個人都要自己照料自己。在美國，絕大多數社會試驗和革新始于小的鄰里或社區組織中。從某種意義上講，這些努力是“小的總是好的”趨勢的一部分。但這里面也有人們求助于地方政府，問題沒有得到解決的原因，使得人們放棄努力，要想干，還得自己來。羅伯特·H·威布評述曾經由白人主宰的美國社會時寫道：“當一些白人感覺到其他白人利用一個遙遠的政府去告訴他們做什么的時候，將是異常的憤怒。”〔4〕

平時，人們把市政工作的職責交給地方官或社區委員會或為地方市民組織中服務的人中，樂于當國家基層的消極觀察家。但是，堅信生來自由的美國人，一旦受到對個人自由的威脅，就會馬上聚集起來，奮力捍衛自由。當地市政廳的官員處事不當或作出不得人心的決策，當地數以百計的市民馬上就會動員起來。如市政部門提出一個新的威脅到中產階級上層納稅人的價值觀及家庭安全的政策；在他們的居住區建一個管教所、一條高速公路、一個新的垃圾站或有毒物資處理場。這種提議很快就會使那里的市民行動起來，予以抵制。與此類似，解雇一位受人歡迎的學校校長，關閉一所居民區學校或對財產稅大幅度提高將引起市民召開抗議大會，并能夠改變市政政策。

在各個邦里，每晚有幾千人參加學校理事會會議，關于水的地區聽證會、市參議會會議、縣計劃委員會會議，等等。可以說，成千上萬美國人天天在管理政府。他們要求在對關于修建公路、公共住宅、城市發展項目和興辦其他類似建設事業的立法之前，舉行公開的聽證會，任何一位公眾都有權在這種情況下陳述意見，正如在其他直接影響公眾利益的行政程序中一樣。當美國人納稅的時候，他們期望具體的回報。征稅是為了修路嗎？這條路修在哪里？每件事情都會受到質疑。查爾斯·愛德華·拉塞爾評述道：“在美國，要糾正任何錯誤完全是一樁簡單的事……你只需把它展示在所有的人都能清楚看到的地方。”〔5〕

除了在市或社區政府結構中的政治參與，人們在自己的居民區聚集在一起，開展自助行動。他們商討共同關心的問題，或組成居民區的合作組織，討論嬰兒集體入托，或組織慈善募捐演出，或高爾夫球比賽，或組織防止對居民區犯罪的值守，或建立自行車道、少年棒球場。一些團體創建農貿市場、街心花園，以及實現店面更新、街道整潔和美化環境計劃。鄰里還組織自愿消防隊，每當鄰居家發生火災，本社區的人都會來救火。

到上世紀初，美國有二十個邦公民在立法機構中有了立法提案權，二十三個邦有了對于重要的法律或問題舉行全民公決，以及擁有罷免公務員甚至撤銷司法判決的手段，實現了更多有組織的、廣受歡迎的初選。1913年，通過憲法第十七條修正案，國會參議員直接由各邦選民而不再是由邦議會來選出。

團體自治。自發性的、有組織的活動和非政府組織存在和發展是一個社會良性發展不可或缺的條件。美國的自治組織的存在與活動受到憲法的牢固保障。美國被人稱作由喜歡參加各種組織的人組成的國家。托克維爾評述道：“美國人不論年齡多大，不論處于什么地位，不論志趣是什么，無不時時在組織團體。”并且，他對此作了比較：在法國，凡是創辦新的事業，都由政府出面；在英國，則由當地的權貴帶頭；在美國，人人都可以組織自己的團體且你會看到人們自己組織社團。最早的組織在憲法起草之前就已建立，絕大多數美國人至少是一個職業聯合會的成員。一方面他們通過這些組織實現自治，另一方面，美國人常常以他們的結社行為來取樂。美國的自治組織是代表各種各樣訴求的利益集團，這些利益集團涉及經濟、政治、公民自由、種族、宗教、意識形態等方方面面。具體講，有多種多樣的工會、農業集團、行業協會、對外關系協會、退伍軍人協會、反對控制手槍或自動武器的全國步槍協會；有圍繞環境保護、墮胎和反墮胎、聯誼會、娛樂等等集團；有支持某一總統或議員候選人的組織。有二十五萬個宗教團體、二千個以上的商業協會和由這些協會組成的全國商會；基于民族血統的全國性組織有一百五十多個，可謂形形色色、五花八門、錯綜復雜，代表著各種各樣的利益，美國人為每一個可以想象的目的和職能而組成各種社團。這些集團在數量、規模、復雜性和實力上可與聯邦官僚機構相提并論。

所有利益集團都利用電視、廣播、報刊、網絡等傳媒，在選舉期間影響選民，在非選舉期間，促使選民與他們的代表保持接觸，甚至向競選運動捐款；利用網絡和有目標的郵寄活動，爭取民眾的支持。利益集團通過勸說、訴訟、制訂法規、選舉和游說等各種形式的活動來促進立法通過或廢除，或影響政府決策，實現自身的目標。如，工會是為了促成工人工資增加和工作條件的改善，退休人員協會是為反對削減社會保障等其他老年公民問題，全國步槍協會反對控制槍支，有的利益集團向立法者施壓以期保留稅收漏洞。1945年，杜魯門將健康保險立法建議遞交國會，國會的保守派宣稱該項立法實際上是“民主黨將醫療社會主義化”。反對該項立法的美國醫療協會向每位會員收取費用，雇傭公關公司游說國會和公眾，最終導致該法案夭折。部門在規章定稿之前會在《聯邦文檔》上發表擬議中規章條例，集團具有迅速接近規章制訂過程的能力。利益集團通常會通過選舉支持兩黨中的一派候選人，以期實現自己的目標。一些集團依賴與兩個政黨之一緊密結盟發揮了它們的最大影響。他們把自己的成員安插在黨的地方、邦以及全國委員會中，并幫助他們作為代表參加黨的代表大會。利益集團不僅涉及國內事務，而且涉及外交事務，例如權威的對外關系協會。

當集團發現正常的政治渠道對它們關閉時，它們便可能尋求其他途徑去影響公共政策，法庭逐漸成了這類努力的中心。例如，全國有色人種協會在致力于改進對黑人的法律保護方面提出并贏得了許多訴訟。最近幾十年里，城市利益集團和環保團體感到在邦和國家的立法機構中沒有足夠的代表，于是就求助于法庭。婦女集團，如“全國婦女組織”和“美國公民自由聯合會女權規劃”組織，也使用法院作為追逐其目標的一個活動場所。集團通過尋求批準以提出“法庭之友辯護狀”的方式來獲得表達其觀點的講壇，甚至在它們不是直接當事人的情況下也這樣做。比如美國公民自由聯合會曾就引起憲法問題的一些訴訟案向最高法院提出許多這類辯護狀。

利益集團的一個政治工具——政治行動委員會，近年來，其數量和影響急劇膨脹，從二十世紀七十年代大約一百五十個發展到目前的四千多個。政治行動委員會在法律上有權在自愿的基礎上從其成員、股東或雇員手里募集資金，資助他們擁戴的候選人或政黨；勸說在職官員以“正確的方式”就某一問題行事或投票，利益集團借此手段試圖通過選舉和游說活動控制“何人、在何時并以何種方式獲得何物”。政治行動委員會不僅募集，而且還在選舉過程中作為一個機構為有組織的、廣泛開展的工會進行選民登記、政治教育和動員選民參加投票。

團體自治也反映在邦及邦以下地方政府層面，形形色色的地方利益集團遍及各邦，如，農業組織、工會、政治行動委員會，居民區協會、商會、地方貿易與制造協會、本地大企業領導人、小商人協會、納稅人協會，等等，他們努力發展組織成員；在邦議會和市政廳游說，教育和組織選民，如同它們在聯邦的活動一樣活躍，影響著地方政府的決策。

注釋：

〔1〕〔4〕〔5〕羅伯特·H·威布：《自治——美國民主的文化史》，李振廣譯，商務印書館2006年版，第51、80—81、185頁。

〔2〕、詹姆斯·M·伯恩斯等：《民治政府》，陸震綸等譯，中國社會科學出版社1996年版，第1235頁。

〔3〕文森特·奧斯特羅姆：《美國聯邦主義》，王建勛譯，上海三聯書店2003年版，第218頁。