代表資格終止的認定程序應當細化與規范

代表資格終止的認定是一項十分重要和嚴肅的工作。做好這方面的工作，需要以代表法關于代表資格終止的規定為依據，細化和規范有關操作程序，增強工作的準確性、有序性和嚴肅性。本文試就直接選舉的人大代表的資格終止認定作一些粗淺的探討。

一、認定代表資格終止的難點與規范認定程序的必要性

代表法規定了代表資格終止的七種情形。其中辭職被接受、被罷免、喪失中國國籍、依法被剝奪政治權利等情形，在實踐中認定較為容易，但也有一些情形的認定存在某些操作難點，在少數地方也是工作差錯高發點。

一是對七種情形中某些特殊情形的界定。例如，代表法第四十九條第一款規定的情形為“地方各級人民代表大會遷出或者調離本行政區域的”，這里的“或者”應當理解為只要具有遷出、調離兩種實際情況之一的，即可認為屬于本款規定的情形。但實踐中常常遇到一些特殊情況，如某代表調離本行政區域，到上級機關工作，但其戶籍所在地和居住地并未變更，在未重新進行選民登記的情況下，其選民關系和有關權利仍在原行政區域。對此，大多數地方認定這類代表的代表資格終止，也有少數地方保留其代表資格，兩種做法似乎都有一定依據，但也存在理解和界定處理不一致的情況。又如，代表法第四十九條第七款規定的“喪失行為能力的”情形，由誰認定、如何認定，也需要進一步明確。

二是對七種情形以外的某些特殊情形的處理。例如，選舉法第四十五條規定，公民不得同時擔任兩個以上無隸屬關系的行政區域的人民代表大會代表。但在實踐中，由于少數地方人大把關不嚴和個別代表不遵守法律規定，還存在一人在兩地擔任代表的個別現象。對此，是直接認定其某地當選代表無效，還是終止其哪一地的代表資格，也是需要慎重處理的問題。

三是對是否符合法定情形和代表資格是否終止的認定手續與程序。目前，不少地方人大在這方面有比較規范的程序與做法，但也有少數地方存在不及時認定和手續、程序不規范、不嚴肅的現象。有的平時不做這項工作，僅在人代會召開前做一個統計，向大會預備會議報告就告了之，這是非常不妥的。

二、認定代表資格終止的要點與操作建議

代表資格終止的認定，應當抓住關鍵環節，建立規范的程序和操作方法。

（一）情況報告與信息收集。當出現代表資格終止的法定情形時，與此情形有關的管理部門或掌管相關信息的單位應當及時向縣級人大常委會或鄉級人大代表資格審查委員會書面報告有關情形，縣級人大常委會相關工作機構或鄉鎮人大主席應當注重相關信息的收集、登記與匯總，并及時向代表資格審查委員會報告。當事人也應當有及時報告有關情況的義務。

（二）初步審查與核實。對報送或收集的與代表資格終止相關的材料，縣人大常委會相關工作機構或鄉鎮人大主席應當進行初步審查，材料不完整的要予以補充，必要時還可以對重大和有爭議的情形進行核實。

（三）代表資格審查委員會確認。對辭職被接受、被罷免、喪失中國國籍、依法被剝奪政治權利的，可根據具有法律效力的依據，直接確認其代表資格自然終止，無需其他認定程序。但對以下情形，建議由代表資格審查委員會進行審議確認：

1.關于戶籍遷出而仍在本行政區域內工作的代表，或調出但戶籍未遷出本行政區域的代表，筆者建議，在其選民關系未轉移，選舉權和被選舉權未變更行使地的情況下，一般可暫不認定其代表資格終止。但屬于政黨提名的代表，可征求提名政黨和代表意見，在有關方意見一致且確有必要時，可依法終止其代表資格。

2.未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的，應當以大會秘書處提供的代表請假和批準的書面記錄為依據。但如果代表曾口頭請假并確有正當理由，即使無書面請假并獲批準的記錄，筆者以為一般不宜終止其代表資格。

3.喪失行為能力的，需要嚴格的認定程序。這里的行為能力，應當是指完全無民事行為能力和代表履職能力。鑒于法律未對代表喪失行為能力的認定主體作明確規定，筆者建議：一是對精神病患者喪失行為能力的，仿照選舉法有關規定，根據醫療機構的證明或征得監護人的書面同意，由代表資格審查委員會確認；二是對法院已經認定喪失民事行為能力的，鑒于無民事行為能力者通常也無政治行為能力，建議可由代表資格審查委員會直接確認。認定后，應當有相應的救濟程序，如申訴或提起訴訟等。

4.在兩地同時擔任人大代表的，建議根據代表當選時的選民登記狀況和其他選舉情況依法認定。當事人未在當地登記而當選人大代表的所在地人大，應當由代表資格審查委員會在與當事人選民登記地及當選地的人大和代表本人聯系核對后，依法作出當選無效或代表資格終止的決定。

（四）報告、通知與公告。根據選舉法規定，縣級人大代表資格的終止，由代表資格審查委員會報本級人大常委會，由本級人大常委會予以公告；鄉級人大代表資格的終止，由代表資格審查委員會報本級人民代表大會，由本級人民代表大會予以公告。此外，代表資格審查委員會還應將上述情況通知代表資格終止的當事人。

三、認定代表資格終止需要各有關方面的共同配合

認定代表資格終止涉及諸多方面，需要各方依法履職，共同配合做好工作。

首先，要明確各類主體的職責。一是決定和認定主體，主要是縣鄉級人大、縣級人大常委會及其工作機構和代表資格審查委員會。主要職責是依法對事關代表資格終止法定情形的事項依法作出決定或形成有效信息材料，在此基礎上作出認定。二是有關情形的事務管理或信息掌管主體，如負責遷出、調出、國籍申請、審判事務的部門和醫療單位等。負責向認定主體報送、提供與代表資格終止有關的材料信息。三是被認定主體。既負有向認定主體提供與代表資格終止有關信息材料的義務，也享有依法申訴、起訴、反映等權利。

其次，要完善配合制度。一是信息材料及時報送制度。對報送責任主體、時限、要求等都應予以明確。二是信息材料核實、登記、統計制度。這方面主要涉及人大工作機構和工作人員，因此應與完善人大工作制度結合起來。三是復雜情形核實制度。包括材料核實、現場核實、當面核實等方式。四是代表資格審查委員會集體審議認定制度。包括審議認定的程序、標準等，都需要細化和明確。

第三，要做好思想工作。代表資格終止相關工作不僅事關地方國家權力機關建設，也涉及代表的權利與利益保障，在依法規范操作的同時，也要做好認真細致的思想工作。特別是那些對資格終止有異議的代表，以及社會輿論有誤解或反響強烈的資格終止個案，更要慎之又慎，做到既依法辦事，又能得到廣泛認同。

（作者單位：江蘇省如皋市人大常委會）