解讀《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》:訪國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)王守智

本刊記者 藍(lán)穎春

十分珍惜和合理利用每一寸土地，是我國(guó)的基本國(guó)策。嚴(yán)格的土地復(fù)墾政策法規(guī)和完善的管理體制，是保證土地合理利用和高效恢復(fù)的依據(jù)。2012年11月，時(shí)任國(guó)土資源部部長(zhǎng)的徐紹史簽署了國(guó)土資源部第56號(hào)令，發(fā)布《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》。該辦法是對(duì)2011年3月國(guó)務(wù)院公布實(shí)施的新《土地復(fù)墾條例》的進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。經(jīng)2012年12月11日國(guó)土資源部第4次部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)后，自今年3月1日起施行。近日，《地球》記者就《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》相關(guān)問(wèn)題，采訪了國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)王守智。

《地球》：為什么要發(fā)布《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》?

王守智：土地復(fù)墾是《土地管理法》明確的一項(xiàng)重要制度。國(guó)務(wù)院于1988年公布了《土地復(fù)墾規(guī)定》。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，2011年3月國(guó)務(wù)院公布施行了新的《土地復(fù)墾條例》（國(guó)務(wù)院第592號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例），進(jìn)一步健全完善土地復(fù)墾的各項(xiàng)制度規(guī)范。條例重點(diǎn)規(guī)范了生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中土地復(fù)墾的范圍，強(qiáng)化了土地復(fù)墾方案的作用，并明確了地方政府對(duì)歷史遺留和自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾義務(wù)，增加了相關(guān)激勵(lì)措施。為了進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)條例規(guī)定，加快推進(jìn)土地復(fù)墾工作，有必要出臺(tái)配套的《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》。

《地球》：談?wù)劇锻恋貜?fù)墾條例實(shí)施辦法》是如何制訂的?

王守智：《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)辦法）制訂是部里2012年重點(diǎn)立法項(xiàng)目。2012年6月，我們?cè)谡{(diào)查研究和聽(tīng)取地方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，研究形成了辦法初稿。7月在青海省召開(kāi)了部分省（區(qū)、市）國(guó)土資源主管部門(mén)和有關(guān)重點(diǎn)企業(yè)座談會(huì)，聽(tīng)取對(duì)辦法初稿的意見(jiàn)。8月至9月，修改形成征求意見(jiàn)稿發(fā)地方、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和全社會(huì)征求意見(jiàn)。10月，根據(jù)各方意見(jiàn)修改后赴湖北開(kāi)展了實(shí)地調(diào)研。11月中旬在北京召開(kāi)了專(zhuān)家論證會(huì)進(jìn)行論證。并征求了各部務(wù)會(huì)成員單位意見(jiàn)。在基本采納各單位意見(jiàn)基礎(chǔ)上，形成了送審稿。

“盡量不欠新帳，逐步償還老帳”是條例的指導(dǎo)思想，因此實(shí)施辦法繼續(xù)貫穿這一指導(dǎo)思想。在制度設(shè)計(jì)上，盡量不欠新帳，主要是嚴(yán)格要求土地復(fù)墾義務(wù)人履行義務(wù)，重點(diǎn)從復(fù)墾方案編制、復(fù)墾資金落實(shí)、竣工驗(yàn)收等方面加強(qiáng)監(jiān)管。

逐步償還老帳，對(duì)歷史遺留損毀地土地，將其作為我國(guó)重要的后備土地資源，由地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及土地資源緊缺程度，統(tǒng)籌考慮耕地保有量、生態(tài)環(huán)境等因素和投入產(chǎn)出比的經(jīng)濟(jì)效益，穩(wěn)步有序推進(jìn)。

另外,該辦法堅(jiān)持與條例相對(duì)應(yīng)的原則。立法體例按照條例的體例安排，辦法的章節(jié)和條文基本與條例相對(duì)應(yīng)；堅(jiān)持補(bǔ)漏不重復(fù)的原則。對(duì)條例規(guī)定較為原則的一些概念、程序，明確具體的認(rèn)定和操作辦法，對(duì)條例規(guī)定已經(jīng)很清晰、具體的，辦法不作重復(fù)規(guī)定；堅(jiān)持強(qiáng)化針對(duì)性的原則。根據(jù)國(guó)土資源管理實(shí)踐需要，以條例為基礎(chǔ)，在部門(mén)規(guī)章權(quán)限范圍內(nèi)作出一些新的制度安排，突出解決實(shí)際問(wèn)題，增強(qiáng)辦法的實(shí)施效果。

《地球》：在土地復(fù)墾方案方面，辦法有什么具體要求?

王守智：土地復(fù)墾方案是復(fù)墾義務(wù)人履行復(fù)墾義務(wù)的基礎(chǔ)，也是國(guó)土資源主管部門(mén)履行監(jiān)管職責(zé)的重要抓手。條例明確要求，義務(wù)人在申請(qǐng)用地和采礦權(quán)報(bào)批前應(yīng)當(dāng)編制土地復(fù)墾方案，在條例施行前已經(jīng)取得了相關(guān)手續(xù)，但在本條例實(shí)施后繼續(xù)損毀土地的，也要補(bǔ)充編制方案。

因此實(shí)施辦法這次從方案編制的環(huán)節(jié)、格式和要求以及方案審查的要點(diǎn)、意見(jiàn)等方面予以了全面細(xì)化落實(shí)。并對(duì)補(bǔ)充編制方案提出了具體時(shí)間要求，要求在實(shí)施辦法實(shí)施之日起一年內(nèi)完成。

同時(shí)，辦法還對(duì)不履行補(bǔ)充編制方案義務(wù)的從辦理相關(guān)手續(xù)方面予以約束。規(guī)定對(duì)不履行土地復(fù)墾義務(wù)的，不予辦理建設(shè)用地審批、采礦權(quán)審批和采礦許可證延續(xù)、變更、注銷(xiāo)手續(xù)。上述措施，條例已經(jīng)有明確規(guī)定，辦法主要是予以細(xì)化和落實(shí)。

《地球》：在土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存和使用管理方面，有什么樣的規(guī)定？

王守智：土地復(fù)墾資金是否落實(shí)到位，是責(zé)任人履行土地復(fù)墾義務(wù)的關(guān)鍵。當(dāng)前普遍存在的問(wèn)題是，義務(wù)人方案編得很好，但具體復(fù)墾義務(wù)不履行的情況，這也是很長(zhǎng)一段時(shí)期以來(lái)復(fù)墾“舊帳未還、又欠新帳”的重要原因。

對(duì)此，條例明確要求土地復(fù)墾義務(wù)人要將土地復(fù)墾費(fèi)用列入生產(chǎn)建設(shè)成本或建設(shè)項(xiàng)目總投資，并要求國(guó)土資源主管部門(mén)加強(qiáng)資金使用監(jiān)管。實(shí)施辦法從復(fù)墾帳戶和資金使用協(xié)議監(jiān)管兩個(gè)方面予以落實(shí)。

首先，要求復(fù)墾義務(wù)人在銀行建立專(zhuān)門(mén)帳戶，預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用。土地復(fù)墾費(fèi)用是企業(yè)自行履行土地復(fù)墾義務(wù)所需資金，目的在于保證復(fù)墾資金到位，區(qū)別于企業(yè)不履行土地復(fù)墾義務(wù)按規(guī)定繳納的由國(guó)土資源主管部門(mén)代為組織復(fù)墾的土地復(fù)墾費(fèi)。

其次，要求復(fù)墾義務(wù)人與國(guó)土資源主管部門(mén)和銀行三方簽訂復(fù)墾資金使用監(jiān)管協(xié)議，統(tǒng)籌企業(yè)使用復(fù)墾資金的靈活性和主管部門(mén)監(jiān)管的有效性。

同時(shí)，考慮到部分采礦項(xiàng)目在礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾義務(wù)上有部分重疊，且兩項(xiàng)工作均由國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管，為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，辦法對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金與土地復(fù)墾費(fèi)用作了銜接，規(guī)定在條例實(shí)施前，企業(yè)已經(jīng)繳存的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金已經(jīng)包含了土地復(fù)墾費(fèi)用的，經(jīng)審核屬實(shí)的，可以不再預(yù)存相應(yīng)數(shù)額的土地復(fù)墾費(fèi)用。

《地球》：對(duì)歷史遺留損毀土地將如何界定？

王守智：歷史遺留損毀土地的界定，直接關(guān)系到復(fù)墾責(zé)任的歸屬，具有很強(qiáng)的法律強(qiáng)制性、政策約束性。條例對(duì)歷史遺留損毀土地沒(méi)有作出明確的界定。合理劃分責(zé)任非常重要。綜合考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、土地復(fù)墾政策調(diào)整等因素，辦法從兩個(gè)方面作了界定：一是根據(jù)有無(wú)責(zé)任人，界定為因土地復(fù)墾義務(wù)人滅失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地，將條例實(shí)施前和實(shí)施后義務(wù)人滅失的兩種情況均包含在內(nèi)；二是根據(jù)損毀土地時(shí)間，界定為《土地復(fù)墾規(guī)定》頒布實(shí)施前生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地。同時(shí)考慮到歷史遺留損毀土地的界定技術(shù)性、綜合性強(qiáng)，辦法還專(zhuān)門(mén)規(guī)定了認(rèn)定操作程序。

《地球》：辦法在哪些方面細(xì)化落實(shí)土地復(fù)墾驗(yàn)收？

王守智：辦法區(qū)分土地復(fù)墾義務(wù)人、政府投資和社會(huì)投資三類(lèi)情況，對(duì)條例關(guān)于土地復(fù)墾驗(yàn)收的規(guī)定予以細(xì)化和落實(shí)。目前對(duì)使用財(cái)政資金的政府投資項(xiàng)目，在項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)、資金使用監(jiān)管、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收等方面已經(jīng)有一套明確的操作規(guī)范。辦法重點(diǎn)對(duì)土地復(fù)墾義務(wù)人完成土地復(fù)墾任務(wù)后的驗(yàn)收，從申請(qǐng)材料、驗(yàn)收主體、驗(yàn)收內(nèi)容、驗(yàn)收程序、驗(yàn)收合格確認(rèn)書(shū)等方面作了全面規(guī)范。對(duì)生產(chǎn)建設(shè)周期長(zhǎng)的土地復(fù)墾，規(guī)定可以分階段申請(qǐng)驗(yàn)收，做到竣工一段，驗(yàn)收一段，防止拖欠。同時(shí)對(duì)政府投資和社會(huì)投資土地復(fù)墾的驗(yàn)收依據(jù)和驗(yàn)收程序作了原則規(guī)定，主要是與現(xiàn)行規(guī)定銜接。

《地球》：土地復(fù)墾有什么樣的激勵(lì)措施，如何加強(qiáng)土地復(fù)墾的監(jiān)督管理？

王守智：條例規(guī)定的激勵(lì)措施包括退耕地占用稅、收益分配、補(bǔ)貼和折抵耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)四項(xiàng)措施。辦法對(duì)條例的規(guī)定作了進(jìn)一步細(xì)化和完善。一是明確了退還耕地占用稅的具體操作程序，完善了操作銜接辦法。二是明確規(guī)定社會(huì)投資將非耕地復(fù)墾為耕地的可以作為占補(bǔ)平衡指標(biāo)進(jìn)行交易，激勵(lì)社會(huì)資本投資土地復(fù)墾項(xiàng)目。三是對(duì)政府投資的土地復(fù)墾項(xiàng)目，落實(shí)條例規(guī)定，對(duì)使用符合規(guī)定渠道資金的，也可以作為耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。

另外，條例沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的土地復(fù)墾監(jiān)督管理一章，僅在總則中作了原則規(guī)定。為了全面加強(qiáng)國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)土地復(fù)墾工作的監(jiān)督管理，切實(shí)抓好條例規(guī)定各項(xiàng)制度的落實(shí)，辦法單獨(dú)設(shè)立監(jiān)督管理一章，從監(jiān)管措施、信息系統(tǒng)、政務(wù)公開(kāi)、績(jī)效評(píng)價(jià)、檔案管理等方面建立起一整套管理制度。