不同安置方式水利水電移民住房保障標準測算方法研究

施國慶,王炳宏

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 210098)

1 研究背景

水利水電工程建設征地拆遷導致的移民安置是世界性難題,其突出表現即是如何保障移民的各項權益,以實現恢復和提高移民生產生活水平的目標。住房是移民家庭的重要財產,是移民基本權益保障內容,也是農村移民安置過程中最重要的規劃設計和決策事項之一。根據社會保障理論,住房保障是社會保障體系的有機組成部分,作為不同于一般商品的住房,具有很強的社會性和政策性,其主要表現就是政府有責任和義務保障社會成員擁有適當的住房。水利水電移民為國家水利水電開發做出了貢獻,國家應該提供必要的住房補償,而住房權作為一項基本人權,以房屋財產補償為核心內容的水利水電移民住房保障體系建設更是不可缺位。然而,移民住房保障的合理標準長期以來并沒有受到關注,鮮有研究成果。本文試圖就不同安置方式下水利水電移民的住房保障標準進行探討,提出標準的測算方法。

1.1 水利水電移民住房保障的法律依據

對水利水電移民進行住房保障源于國家法規規定。《中華人民共和國土地管理法》規定,我國實行土地用途管制制度,使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。因此,移民安置所需的宅基地和其他房屋建設用地應依法獲得保障。《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院471號令)規定,大中型水利水電工程建設被征收土地上的附著建筑物按照其原規模、原標準或者恢復原功能的原則(“三原”原則)補償;對補償費用不足以修建基本用房的貧困移民,應當給予適當補助。《水電工程農村移民安置規劃設計規范》(DL/T 5378——2007)等則給出了具體的移民住房安置實施操作方法。但是,現行法律并未對包括房屋補償在內的移民住房保障按照安置方式進行分類,且現行移民房屋補償標準的法律規定往往是由地方政府自行確定,實際安置過程中移民的房屋貨幣補償額、房屋面積、房屋質量和房屋環境等住房保障要素的標準就陷入非常混亂的境況中。

1.2 水利水電移民住房保障概念界定

住房保障是指政府通過采取住房供應、分配、補貼等一系列措施政策,目的是為住房困難的中低收入家庭提供適當住房,滿足其基本居住需求,實現“居者有其屋”的發展目標[1]。這一定義中的保障手段、保障目標同樣適用于水電移民群體,但移民畢竟不同于城鎮中低收入者。筆者認為,水利水電移民住房保障是指以國家水電移民住房安置政策為指導,通過科學規劃安置點、合理分配宅基地以及在移民搬遷和房屋建設過程中給予質量監測指導、貨幣補貼等手段,保證移民搬遷后的住房水平不降低。通過這些舉措在確保移民“住有所居”的同時,不會因房屋搬遷而返貧,切實保障移民的基本生活和可持續發展。

需要說明的是,水利水電移民房屋財產補償作為移民住房保障的核心內容之一,兩者是一種個體與總體、微觀到宏觀的關系。移民住房保障是移民社會保障體系的組成部分,而移民房屋財產補償強調的是對房屋、家電、作物及類似家庭資產的經濟補償,兩者的研究內容雖略有交叉,但具體到研究方法、方向及理論依據等方面還是不同的。

1.3 水利水電移民安置方式分類

水利水電移民安置方式依據不同標準有不同分類,其內涵也不盡相同。根據移民搬遷前后住房的空間變化,移民安置方式可細分為農村—農村、農村—鄉場/集鎮、農村—城市郊區、農村—城市市區、城市郊區—城市郊區、城市郊區—城市市區6種。不同安置方式下移民的住房保障需求是不同的,其住房保障相關標準的測算方法也不同。鑒于某些安置方式住房保障需求和相關補償標準測算方法上的共性,現將“農村—鄉場/集鎮、農村—城市郊區、農村—城市市區”3類合并為“農村—城鎮(市)”類、將“城市郊區—城市郊區、城市郊區—城市市區”合并為“城鎮(市)—城鎮(市)”類,以避免后續貨幣補償標準測算方法分析上的繁瑣。

2 水利水電移民住房保障標準確定的要素

不同安置方式下移民的住房保障需求有其共性,同時,住房的需求和供給也有諸多差異[2]。根據需求層次理論,移民搬遷后在住房需求上首先考慮房屋面積和質量要素,而房屋居住環境和住房資產價值等要素也隨著社會發展而日益受到重視[3]。因此,筆者認為移民住房面積、質量、居住環境都是與住房保障相關的基本要素,房屋資產價值的需求則相對弱些。此外,對移民住房保障標準確定的住房面積、質量等4個要素的測算依據主要有3個方面:一是國家法律法規對水利水電移民住房保障的規定,另一方面則源于國內學者對城鎮住房保障的理論研究,最后一方面則是依據國內水庫移民住房保障相關標準的具體測算實踐。

2.1 移民住房面積

住房面積主要包括宅基地面積和房屋建筑面積。目前,各地移民住房面積標準確定基本上是在遵循國家移民補償政策和“三原”原則基礎上,根據各自的財力狀況和移民意愿自行補償,并沒有統一的住房面積補償標準。筆者根據對移民安置方式的探討,將住房面積標準的補償分為農村分散安置移民戶的面積補償、農村集中安置移民戶的面積補償和外遷至城鎮(市)安置移民戶的面積補償3種。

對于農村分散安置移民戶住房面積標準的確定可由遷入地村委根據當地宅基地使用規劃并結合移民原有宅基地面積給予適當比例的宅基地面積。

(1)

如果該移民系無房少房戶,且根據上式計算的結果無法達到當地人均宅基地面積,則按最低補償標準(公式(2))配置,比例系數主要根據當地的地價、人口密度以及當地弱勢群體救助標準等指標來確定;宅基地面積確定以后,分散戶房屋的建筑面積即可根據樓層數大致估算得到。

(2)

對于農村集中安置移民戶來說,其房屋宅基地面積的補償一方面應參考其搬遷前宅基地面積的數量,另一方面其配置要符合安置點總體設計規劃,并根據移民或移民戶數量的增減情況動態調整,“人多地少”情況下可參考公式(3);如果安置點面積比較大而選擇集中安置的移民數量較少,也可按家庭人口數分配宅基地;此外,如果是對移民進行貨幣補償由其自行購置宅基地,相關部門應予引導以免干擾其他移民戶的房屋建設。

設安置點建設用地總面積為S1,安置點地上公共基礎設施建設面積為S2,其他非房屋和非基礎設施建設用地為S3,安置點預測移民數量(或移民家庭數)為M,則調整前移民人均(或戶均)宅基地面積S為:S=(S1+S2+S3)/M,參考移民搬遷前宅基地面積的數量還應對上式進行調整,設移民搬遷前的人均(戶均)合法宅基地面積為S0,調整系數設為β,則調整后的移民人均(戶均)宅基地面積s″為

s″=S+(S0-S)β(S0>S)

或

s″=S-(S-S0)β(S0

(3)

根據確定的宅基地面積,安置點移民住房建筑面積的確定可采取如下2種方式:在統管自建的情況下,移民戶可按照政策規定的建筑面積自由選擇樓層,此時的建筑面積為宅基地面積與樓層數的乘積;在政府統建、移民以住房補償款按成本價或其他價格認購住房的情況下,其房屋建筑面積即為所購戶型對應的建筑面積。

對于外遷到城鎮(市)安置的移民家庭來說,其住房面積的補償應服從城鎮(市)的土地利用規劃和對應群體的房屋政策,政策允許并且有條件分配宅基地的,可酌量按人均建筑面積15 m2予以保障[1];對于必須租房或購房的移民戶來講,其住房面積保障標準可參考《中國城鎮住房保障制度設計研究》[1]中的測算,中等偏下收入戶住房標準面積介于56～80 m2。

目前,不同地區水利水電移民宅基地面積補償標準的計算方法相差較大,實際的宅基地調整難度也不盡相同。需要說明的是,無論是集中安置還是分散安置,移民搬遷后的房屋宅基地調整往往受村鎮土地利用規劃和現行《中華人民共和國土地管理法》的局限性所制約,因此移民安置后的宅基地面積往往無法保證。為此,必須通過健全農村土地流轉市場等方式進行宅基地調整,在無法調整宅基地的情況下,應通過建設移民安置小區和高層樓房等方式為移民提供房屋,同時各地區也可在借鑒現有研究成果基礎上因地制宜選擇科學合理的宅基地面積補償標準測算方法,確定適度的保障水平。

2.2 移民住房質量控制

對水利水電移民住房的質量控制,筆者主要從房屋結構控制和房屋內部布局控制2個方面來確保移民住房質量,其中,移民房屋結構控制是基本。房屋結構是指房屋自身的建筑結構,是根據房屋的梁、柱、墻等主要承重構件的建筑材料來分類的。在不考慮自然災害和少數民族移民民俗傳統的情況下,移民搬遷后的住房結構中,鋼結構與鋼混結構是質量最高的住房結構,磚混結構則是性價比最高最適合移民群體使用也是實際操作中普遍選擇的住房結構。磚混結構是用磚墻或磚柱、鋼筋混凝土樓板和屋頂承重構件作為主要承重結構的建筑[4]。這種結構質量較好而造價低廉,適合樓高較低的家用住房。根據GB 50068—2001《建筑結構可靠度設計統一標準》1.0.5條規定,普通房屋的結構設計使用年限為50年,GB 50010—2002《混凝土設計規范》第3.4.2條規定,一類、二類、三類使用環境下,設計年限為50年的房屋結構最低混凝土強度等級為C20[5]。諸如此類的房屋結構設計規范還有很多,從地基到墻體再到房梁都有相應的強度、厚度、抗震度和對應建筑材料規格的規定,尤其是對于地質災害較多地段的磚混結構住房來說,鋼筋的粗細規格、箍筋的間距大小和橫向接頭鋼筋的數量也有嚴格規范。因此,無論是移民自建還是統建分購,移民監理部門都應定期負責任地做好水利水電移民房屋結構控制工作。

對移民房屋內部布局的控制強調的是住房的功能質量,具體來講主要是對房屋內部裝修、開間深度、私密性、三明度(明廚、明廁、明廳)及水電暖氣等的質量控制。在移民房屋重置過程中,如果是集中安置移民,水泵、變電站、煤氣(或液化氣)站以及鍋爐站的密度和供應調配等應有具體的設計和安排,因四者之間具有相通性,本文僅對水泵密度進行簡單分析,當然也可由集體經濟組織直接按戶供水,此時要確保水質達標;分散安置的移民住房內部水電氣暖設施包括衛生間、廚房等則可參考周邊居民的房屋內部布局,并以當地平均的住房內部布局質量為標準。

設該小區或安置點的移民數量為N,該地人均月生活用水量為L,正常情況下某型號水泵的月平均抽水量為L′,則按照人口計算的水泵密度ρ為

(4)

2.3 移民住房環境評估

居住環境(dwelling environment)是指與居住生活密切相關的空間環境,從廣義的角度講,是指人類物質環境、社會環境和文化環境的綜合統一。對于就近拆遷至其他集體經濟組織或經濟較發達城市(鎮)安置的移民來說,搬遷后的住房環境不會因為少量移民的遷入而專門予以完善,因此移民必須要對遷入地區的居住環境從治安、教育、醫療服務、對外交通等多個方面進行“涉外”生活成本的計算,然后根據其獲得的補償額和該家庭現在及將來的家庭收入等選擇適合自己的居住環境。

而對于選擇安置點集中安置的農村移民來說,安置點或社區的公共基礎設施和環境往往需要重新設計。移民安置過程中通常會對公路、橋梁、醫護中心、學校、社區文化服務中心及安全管理機構等進行具體規劃,合理與否在進行環境評估時可參考相應的指標體系,根據各個指標的保障水平區間并結合當地財力、業主支付能力以及移民群眾意見綜合確定。

2.4 移民住房資產價值分析

對移民住房資產價值的探討主要源于“以房養老”等社會保障理念。所謂“以房養老”就是通過出售、出租、抵押、資產轉換等各種金融或非金融方式和手段,轉換所擁有住房的價值,形成較大的資源流入,實現以房養老的過程[6]。

在移民房屋具備出租、出售等條件時,對于閑置房屋比較多的水利水電移民來說,要想實現房屋增值和以房養老的目的，首先可以自行進行閑置房屋的租賃或出售,其弊端是不利于當地租賃市場的形成;其次可以在政府部門主導下,成立一家獨立于保險市場的保險公司或者抵押擔保公司,以投保或抵押的形式將有房屋出租或出售意向的移民組織起來,投保人或抵押權人將房屋產權交給保險公司,保險公司按月或季度向投保方支付保險金,投保人死亡后,根據協議或由保險公司獲得該房屋的產權,或由投保方向保險公司支付保險期間的保險服務費用。保險金額的計算可按照閑置房屋的評估價值減去預期折損和預支利息,并將每期的計算結果分攤到投保人的預期壽命中,即

(5)

其中,B為每月保險金；F1為房屋評估值；F2為房屋折損；F3為房屋流轉所得；Y1為房屋預期未來收益；Y2為保險或抵押公司預支利息；Y3為投保人或抵押人的預期壽命；Ag為投保人或抵押人現在的年齡。

具體到實際操作中，需要考慮移民房產價值的估計、移民安置地區房地產走勢以及國家土地使用期限調整等問題,另外,還應具體規定投保人的投保資格如最低投保年齡、投保房屋的最低面積標準等。

3 不同安置方式下水利水電移民住房貨幣補償標準的測算方法

現行移民安置政策在移民住房補償上的通行做法是根據原房屋建筑面積、結構和安置房屋單位面積的成本價3個因素給予一定量的貨幣補償,本研究則將移民住房貨幣補償標準視作與移民住房保障的其他4個子標準既依存又獨立的一個基本方面,后文具體闡述了兩者在測算方法上的關系。現行移民住房貨幣補償主要包括房屋補償費、搬遷補助費、專業項目建設補貼、搬遷獎勵費以及分散安置移民家庭的基礎設施建設折算費等項目,不同安置方式下的移民所享有的貨幣補償項目需具體分析。

3.1 “農村—農村”安置方式下水利水電移民住房貨幣補償標準的測算方法

“農村—農村”安置方式下的水利水電移民,無論是后靠到其他集體經濟組織還是在安置點集中安置,貨幣補償標準的測算方法和程序基本上是相同的,此處一并進行分析,具體的貨幣補償方式依照是否對原房屋進行折舊處理可分為3種類型:

a.按重置價補償、折舊補償和先按折舊補償再按最低補償標準補償。按重置價補償。如果移民自建房屋,房屋重置價格的計算可按公式(6)計算。

步驟一:通過加權平均,計算出當年全省統一的各種建材價格(含人工費)Xi,同時依據相應標準確定對應的100 m2房屋所需的建材消耗量(含工日總量)Yi。

步驟二:將運輸費、稅金、相關工程車輛租金等其他間接費用加總,取得間接費用總額Z;則按照重置方式計算出的房屋成本W為

W=(∑XiYi+Z)(1+q)

(6)

式中：i為房屋建設項目數；q為偏房成本與正房成本的比例。同時W也是重置價補償方式下移民的住房補償標準。

在自行購買宅基地的情況下,宅基地單價由各集體經濟組織與移民協商確定,此時依照房屋重置價確定的貨幣補償金額為:重置價貨幣補償金額=房屋建筑成本+宅基地價格+其他補償項目(其他補償項目包括搬遷補助費、裝修補助費、不可搬遷設施的補償費和配套設施補助等)。如果采用統建分購形式,移民房屋貨幣補償應不低于統建房屋的成本價。

b.折舊補償。在該補償方式下,按直線折舊法計算的搬遷以后移民房屋本身的補償金額為W1=C-tD(t為原房屋使用年限,C房屋原值，D年平均折舊額)[7],其他補償項目的補償金額按照t年的折舊率Pt進行折算即可,再加上宅基地價格即得折舊補償額。絕大多數農村移民房屋的貨幣補償不使用該方式,但對于經濟較發達的個別農村水利水電開發地區來說,折舊補償更符合社會主義市場化改革和新農村建設的要求。

c.先按折舊補償,再按最低補償標準補償。該補償方式適用于移民原房屋使用年限較久遠、移民搬遷前系無房少房戶或者搬遷前的房屋結構較原始且質量較差等情況。最低補償標準可按移民平均住房補償額的一定比例確定,也可以按照公式(2)先行確定最低標準的人均宅基地面積、建筑面積、房屋結構和質量,然后參照公式(6)計算得出最低補償標準。目前各地對于建房困難移民群體的補助費通常以人均Xm2的某種結構為下限,在正房補償費達不到這一標準時,由政府補足差額。筆者認為,對于住房困難群體除補足差額外,政府還應給予必要的建房補貼,本研究設計的建房補貼計算方法如下:

a.原來沒有住房也沒有收入:

(7)

b.原來有住房沒有收入:

(8)

或沒有住房有收入:

(9)

c.原來有住房也有收入:

(10)

對于建房困難戶較少的水利水電開發區域來說,協商搬遷可能具有更強的操作性,但對于房屋搬遷困難群體比較多的地區來講,該建房補貼的測算方法則具有較強的參考性和借鑒意義,此外,根據層次需求理論,移民搬遷后的房屋價格往往高于其原房屋的補償價格,即使不考慮折舊也有必要按照該方法進行理論測算并予以實施和檢驗。

3.2 “農村—城鎮(市)”安置方式下水利水電移民住房貨幣補償標準測算方法

“農村—城鎮(市)”安置方式下的水利水電移民搬遷至城鎮(市)以后只能選擇購房或租房,在無法享受經適房和廉租房等政策時,移民住房的貨幣補償標準將取決于城鎮(市)房產價格,確定了當地的房產價格以后便可直接推算移民的貨幣補償額。因此,該安置方式下移民住房貨幣補償標準的測算可分2個步驟。

3.2.1 城鎮(市)房產價格的確定

移民搬遷到城鎮(市)后,通常會選擇房產交易較頻繁的實用性住房購買或租用,故本文選擇按市場比較法來確定當地的城鎮(市)房產價格。計算方法如下:

(11)

式中：V1為移民所選住房的房屋價格；Vi為周邊類似房屋的成交價格；K1，K2，K3，K4分別為周邊類似房屋的交易情況、日期、區域因素和個別因素等的修正系數；Qi為周邊類似房屋的樣本權重；N′為所選樣本中的房屋總量；A為移民所選房屋的建筑面積；M1，M2，M3，M4分別為移民所選房屋對應的房屋結構、成新度、樓層和朝向等的修正系數。式(11)中K系列修正系數的確定取決于周邊類似房屋與移民所選住房對應價格影響因素的差異；M系列的修正系數則取決于移民所選房屋的自身特點。

3.2.2 城鎮(市)安置方式下移民貨幣補償標準測算方法的確定

城鎮(市)安置方式下移民貨幣補償額為[8]

V=mV1+V2

(12)

式中:m為房產價格修正系數,主要根據物價指數和國家政策等確定;V2為其他房屋補償費,主要包括搬遷成本和機會成本等。在移民房屋補償額無法達到V這一標準時,政府應通過購房租房補貼、城鎮住房保障制度等方式對這部分移民給予保障。

3.3 “城鎮(市)—城鎮(市)”安置方式下水利水電移民住房貨幣補償標準測算方法

由于“城鎮(市)—城鎮(市)”安置方式下的移民住房多系城鎮(市)居民房屋,只有使用權,因此其貨幣補償標準的測算方法相對簡單。根據2011年1月國務院發布的《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定,被征收房屋的價值補償不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格,被征收房屋的價值由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定;條例還規定,征收個人住宅,被征收人符合住房保障條件的,作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當優先給予住房保障[9]。本文在參考各地城鎮(市)房屋拆遷貨幣補償標準計算方法的基礎上,對城鎮(市)水利水電移民住房貨幣補償標準的測算方法作如下設計:

C=PhAh+PlAlr+E1+E2

(13)

式中:C為城鎮(市)安置移民住房貨幣補償金額；Ph為原房屋重置單價；Ah為房屋建筑面積；Pl為房屋每平方米土地基價；Al為建房所需國有土地面積；r為容積率修正系數；E1為搬遷費及損害賠償；E2為安置補貼金額。

根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定,對城鎮(市)居民按照房屋重置價給予貨幣補償。其中,原房屋重置單價為遷入地的房地產市場評估單價,如果該單價低于當地最低補償單價標準時,按最低補償單價標準計算;遷入地移民住房每平方米土地基價不僅包括國有土地使用權的單價,還包括開發商的土地開發成本單價等。此外,對于市場評估法在城鎮(市)移民住房貨幣補償測算方法中的應用,筆者認為除了要按照法律法規執行之外,對測算方法的理論探討還應充分考慮移民安置前后房屋的區位環境和資產價值對比,并將其中的差價按照估價期日的貼現率折算入式(13)中。

3.4 水利水電移民住房貨幣補償標準測算方法與其他四要素的關系

如前文所言,該研究將移民住房貨幣補償標準的測算界定為既依賴同時又獨立于移民住房面積、質量、居住環境和未來資產價值4個子標準的測算方法,即不同安置方式下移民住房貨幣補償額的計算對住房面積等四要素的測算方法是不同的。具體到本文來說,相比于其他2種安置方式下的貨幣補償測算來說,“農村—農村”安置方式下移民住房貨幣補償標準的測算對移民住房面積和質量測算的依賴程度更強,對移民住房環境和資產價值等的測算則要相對弱些。實際測算中,每種安置方式下究竟選用哪些要素的測算作支撐來對移民住房的貨幣補償標準進行測算,可根據移民意愿、安置區條件和設計人員水平等運用類似于SWOT模型之類的評價工具進行方法篩選。

4 水利水電移民住房保障相關標準測算的進一步完善

水利水電移民住房保障相關標準測算方法的探討和健全,是確保移民在搬遷安置過程中獲得合理經濟補償、保障移民有序安置的重要舉措。筆者根據本文的研究程度和現狀,有針對性地提出了完善移民住房保障相關標準方法的意見與建議。

a.宏觀上講國家及地方政府應推動水利水電移民住房保障體系建設,確保移民搬遷安置質量。住房安置作為水利水電移民搬遷安置的重中之重,長期以來對移民住房保障的研究和實踐卻一直沒有引起政府、水工程開發部門和理論界學者的重視。因此,以政府為主導、以水工程開發部門為建設主體的水利水電移民住房保障體系應盡快建立并完善起來,在這一過程中,應堅持“法律先行、由點及面、流域與區域標準統籌相結合”等原則,循序漸進地建立起由移民住房面積保障體系、質量監控體系、環境評價體系、資產價值評估體系和貨幣補償體系等組成的水利水電移民住房保障體系。

b.水利水電移民住房保障相關標準的測算需取長補短,充分借鑒。本文在移民住房保障標準測算方法研究過程中,一方面對住房保障各組成因素的篩選尚不全面,移民住房保障內容的確定需積極取人之長;另一方面,各相關標準在測算方法上還需要進一步完善,為確保移民安置房的宅基地面積和住房質量,應在現行法律框架內積極創新農村土地調整方案,并做好移民房屋的質量監理;為避免移民安置房屋資產價值受損和移民因安置而“返貧”,安置點或插遷村鎮的經濟社會發展規劃和區位設計也應適當超前,保障移民的合法權益與可持續發展。因此,移民住房保障相關標準的測算方法可適當借鑒安置區所在城市的城鎮中低收入群體住房保障水平的測算,城鎮不動產估價的方法也可充分借鑒其有益成分。

c.水利水電移民住房保障相關標準的測算方法應適時調整。對移民群體安置后的房屋建設,移民安置機構一方面必須對房屋面積和質量2個方面標準進行監管和引導,避免移民過分的住房訴求導致生產生活陷入困境;同時,移民貧富差距帶來的移民住房需求在保障水平和層次上的差距也是不爭的事實,隨著經濟發展和移民后續發展能力的提升,這種差距可能繼續拉大,因此在移民住房保障相關標準的測算上必須有所區分,并根據移民意愿適時調整,這種測算方法的調整既包括移民群體保障水平的整體提高,也包括移民之間保障水平差距的適當存在。

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