城市暴雨內澇應急聯動體系構建

郭光祥,丁繼勇,張 敏,周理想

(1.廣州市防汛防旱防風總指揮部辦公室,廣東 廣州 510640; 2.河海大學工程管理研究所,江蘇 南京 210098;3.廣州市水務規劃勘測設計研究院,廣東 廣州 510640; 4.廣東省水利電力規劃勘測設計研究院,廣東 廣州 510635)

近年來,伴隨著城市化進程的加快,城市暴雨積澇事件在我國很多城市頻繁發生,城市內澇災害日趨加大,已嚴重制約著我國城市的社會穩定和經濟發展。暴雨內澇突發性強、預見期短、多年平均情況下造成的損失大于外洪[1]。因此,在我國城市防洪工作中,應進一步提高對暴雨內澇的重視程度,采取綜合防洪排澇措施,提高城市防洪排澇能力。同時,暴雨內澇作為突發自然災害事件,其應急管理問題也應引起足夠的重視。城市暴雨內澇的應急管理涉及多個部門,在各部門共同應對暴雨內澇災害過程中,暴露出整個城市的暴雨內澇應急聯動體系不完善、應急聯動管理水平不高等問題。

2003年之后,我國行政應急體系大致輪廓開始逐漸清晰,該體系由應急管理的“一案三制”構成,即應急預案、應急體制、應急法制和應急機制[2-3]。暴雨內澇作為一類突發事件,在構建其應急體系時,也應在“一案三制”的框架下進行。由于暴雨內澇應急管理涉及部門眾多,對部門之間的聯動提出了更高的要求。為強調暴雨內澇應對過程中“應急聯動”的重要性,本文相應的將暴雨內澇應急體系稱為暴雨內澇應急聯動體系。

暴雨內澇應急聯動管理不僅僅是暴雨內澇災害發生之后的應急聯動應對工作,而應該在暴雨內澇發生前、發生中和發生后的整個應急管理過程中實行聯動,因此,建立科學有效的應急聯動體系是應對暴雨內澇的長效方法。本文在“一案三制”的框架下,主要從應急組織體系、應急預案體系和應急管理機制3個方面探討暴雨內澇應急聯動體系的構建。

1 城市暴雨內澇應急聯動體系框架

1.1 應急聯動體系的目標

城市暴雨內澇應急聯動體系的目標可描述為:統一指揮、分工協作、預防為主、科學決策、高效聯動地處置暴雨內澇事件。這一目標要求政府防暴雨內澇主管部門構建合理的組織體系,明確各單位的職責,建立較完善的應急預案、科學的多主體決策方法,以及暴雨內澇應急聯動管理中的各種有效機制。

1.2 應急聯動體系的整體框架

做好暴雨內澇應急聯動管理,首先要從暴雨內澇這一管理客體出發,進行暴雨內澇機理分析,揭示暴雨內澇的內在規律,然后對暴雨內澇進行分類分級,以便在暴雨內澇應急過程中選擇相應級別的應急聯動預案,對其進行調整并最終形成處置方案。同時,由于暴雨內澇應急聯動管理的參與者來自不同部門,包括防汛總指揮部、水務局、應急辦、氣象局、發展改革委、公安局、民政局、財政局、建委、交委、民防辦等。他們之間的協調聯動首先要通過構建合理的應急聯動組織結構進行統一指揮,然后還需要規章制度的保證,即建立有效的應急聯動管理機制。因此,在不考慮應急法制的情況下,暴雨內澇應急聯動體系的核心內容包括應急聯動預案體系、應急聯動組織體系和應急聯動管理機制等3個子體系。暴雨內澇應急聯動體系的整體框架示意圖如圖1所示。

圖1 暴雨內澇應急聯動體系框架示意圖

圖2 城市暴雨內澇應急聯動組織結體系示意圖

在暴雨內澇應急聯動體系的上述3個子體系中,暴雨內澇應急聯動預案是暴雨內澇應急聯動體系的龍頭,是暴雨內澇應急聯動管理理念的載體,其內容包括暴雨內澇應急聯動組織體系和管理機制。其中,暴雨內澇應急聯動組織體系是建立應急聯動管理機制和應急聯動預案體系的依托和載體;暴雨內澇應急聯動管理機制是應急聯動體系的關鍵,其一般包括暴雨內澇監測預警機制、信息溝通機制、應急決策和協調機制、分級負責與響應機制、社會動員機制、應急資源配置與征用機制、獎懲機制、政府與公眾聯動機制等。

1.3 應急聯動組織體系

目前,我國一部分城市基本完成了水務體制改革。以廣州市為例,2008年成立水務局負責全市防洪、供水、排水等涉水管理,實現了水的統一管理。中心城區各區相繼成立了區水務局，負責排水設施建設和管理工作,城市的排水應急和防內澇工作由各區排水行政主管部門承擔,到目前為止,廣州市中心城區六區均組建了區級的排水防澇搶險隊。

在城市水務體制改革的基礎上,構建暴雨內澇應急聯動組織體系應重點考慮如下要求:市、區兩級部門排水設施統一管理;部門聯動真正運轉;街道、社區兩級增設水務專職部門,明晰責任,明確分工,以便于城市排水管理協調統一調度。根據上述要求,可構建城市暴雨內澇應急聯動組織體系，如圖2所示。

在圖2中應急聯動體系存在橫向聯動和縱向聯動,體現了“條塊結合,以塊為主”的原則。橫向聯動,包括市級層面的橫向聯動、區級層面的橫向聯動,以及街道層面的橫向聯動,某一具體層面的橫向聯動主要是指該層面的防汛指揮部及其成員單位、防暴雨內澇指揮分部或排水主管部門等各單位之間的聯動;縱向聯動則是指市級、區級、街道等各層面相應部門之間的聯動,如在暴雨內澇災害應急管理過程中,市防汛總指揮部、區防汛指揮部和街道防汛指揮所等三者之間應該進行聯動,相互協調,共享信息,共同應對暴雨內澇事件。此外,各級防汛指揮機構都下設辦公室,各級防汛指揮機構辦公室分別掛靠在相應層面的水務主管部門內,負責防汛指揮機構和相應層面防洪的日常工作。

1.4 應急聯動預案體系

暴雨內澇應急聯動預案編制的目的是為了提高政府相關部門應急處置暴雨內澇的能力,最大限度地預防和減少暴雨內澇造成的災害損失。在遇到或可能遭遇暴雨內澇時,多個部門應急聯動能夠有案可依、有章可循。通過多個部門有序的應急聯動,盡力防止暴雨內澇災害的發生,對已發生的暴雨內澇,整個應急聯動組織選擇相應預案來降低暴雨內澇災害損失。

暴雨內澇應急聯動預案按照處置暴雨內澇事件的過程可分為5個主要方面,即方針與原則、總體策劃、應急準備、應急響應和災后恢復,具體內容包括:暴雨內澇的預測與預警、暴雨內澇應急聯動職責分配、暴雨內澇應急聯動處置的基本方案、暴雨內澇應急聯動資源和暴雨內澇災后恢復等。

要建立城市暴雨內澇應急聯動預案體系,就要求分層次編寫預案。所謂分層次,是指城市暴雨內澇應急聯動管理系統總目標預案包含各子系統分目標的預案,而子系統分目標的預案包含單元目標的預案。城市暴雨內澇應急聯動預案,可分為市級、區級、街道級和社區級4個層次。其中,對于前三者,又可分為成員單位的應急預案和具體易澇點的應急聯動預案。所謂易澇點,是指通過歷史統計,由于暴雨偏大、地勢低洼且排水不暢而造成內澇發生幾率較大的局部區域。

在圖3中,市級暴雨內澇應急預案為專項預案,而具體易澇點或企業的應急聯動預案屬現場預案,要求具有更強的可操作性，因此兩者的內容一般存在較大的差異。

圖3 城市暴雨內澇應急聯動預案體系示意圖

1.5 應急聯動管理機制

應急管理機制是指突發事件預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援以及善后回復與重建等全過程中各種制度化、程序化的應急管理方法與措施[4]。相應的,暴雨內澇應急聯動管理機制可界定為:在特定暴雨內澇應急聯動管理體制下,暴雨內澇應急管理各聯動單位在暴雨內澇的監測與預警、應急響應與處置,以及善后處理等應急聯動管理全過程中應采取的各種制度化、程序化的應急管理方法與措施,以使暴雨內澇應急聯動體系有序運行,有效地控制住暴雨內澇災害。從不同角度看,對暴雨內澇應急聯動管理機制有以下認識:①從內涵上看,暴雨內澇應急聯動管理機制是一組以相關法律、法規和部門規章等為基礎的政府防汛及其他相關部門的應急管理工作流程;②從功能作用上看,暴雨內澇應急聯動管理機制側重在暴雨內澇預防、處置和善后處理的整個過程中,各聯動部門或單位如何通過科學地組織和協調各方面的資源和能力,以更好地防范和應對暴雨內澇事件;③從外在形式上看,暴雨內澇應急聯動管理機制體現了政府防汛等部門應急管理的各項具體職能。

總體而言,暴雨內澇應急聯動管理機制以應急管理全過程為主線,涵蓋暴雨內澇事前、事發、事中和事后各個階段,包括預防、監測與預警、應急響應與處置、善后恢復與重建等多個環節。

2 暴雨內澇應急聯動體系的運行

暴雨內澇應急聯動涉及多個部門,它們的職責并不完全相同,但最終目的是相同的,因此需要統一指揮,協同作戰,這需要一定的運行機制來保障。

在暴雨內澇應急聯動體系運行過程中,需要遵循“平戰切換”原則[5-6]。當沒有發生暴雨內澇,即應急聯動體系處于平時運行狀態時,此時的主要工作內容是一些基本的管理任務,涉及的聯動部門相對少些,如氣象部門主要是監控天氣情況,當達到暴雨預警信號的發布條件時,要發出預警信號,排水設施管理中心等相關單位則要做好排水設施的日常管養工作,等等;當臨近應急狀態戰時,組織體系中的指揮決策部門(一般是防汛總指揮部)就應根據氣象部門的暴雨預警級別選擇相應級別的預案,指揮調度部門(如防暴雨內澇指揮分部)結合實際情況,根據現場觀測到的積水深度等相關指標判斷內澇的級別,在預案的基礎上調整或提出應對方案,然后由執行部門(如排水中心)落實相應措施。隨著暴雨內澇災害的發生和發展,應急聯動體系的運行狀態應提高到相應的級別,在暴雨內澇應急聯動管理過程中,需要根據已采取措施獲得的效果和新獲取的信息不斷調整相應的應對方案,因此,暴雨內澇應急聯動決策通常是分階段進行的。

圖4 暴雨內澇應急聯動體系的運行邏輯圖

當已排除暴雨內澇,應急聯動體系就恢復到平時狀態,做好防汛物資的補充、防汛排澇設施維護,以及補償、恢復總結等善后工作。暴雨內澇應急聯動體系的運行邏輯圖如圖4所示。

3 應用實例

以廣州市為例,其制定的防暴排澇應急搶險處理工作機制包括預報預警機制、應急響應機制、應急聯動機制、應急救援機制、快速處置機制和善后處理機制,如圖5所示。

圖5 廣州市暴雨內澇應急聯動管理機制示意圖

3.1 預報預警機制

市氣象局負責氣象監測與報告。每年4月前向市三防辦報送當年汛期天氣趨勢預測情況;汛期每月報送上月天氣情況及本月天氣預報,重點是臺風、暴雨等災害性天氣;預測有暴雨時,及時發布暴雨預警信號。市三防總指揮部組織市水務局、民防辦、公安局、交委、城管委及各區(縣級市)三防指揮部建立暴雨內澇監測網絡,負責暴雨內澇的監測與報告工作。市三防辦及時將監測和預警信息通報各區(縣級市)三防指揮部和相關單位。暴雨內澇預警劃分為Ⅲ級(較重)、Ⅱ級(嚴重)、Ⅰ級(特別嚴重)三個級別,依次用黃色、橙色和紅色表示,暴雨內澇預警信息由市三防總指揮部負責發布。

每當暴雨襲來,市三防總指揮部領導坐鎮指揮,及時組織各級排水部門、成員單位、鎮村基層民眾提前做好防御工作。市三防總指揮部密切監視暴雨動向,根據預測預報,提前會商,分析形勢,研究對策,安排防御工作,牢牢掌握防汛主動權。三防、排水單位實施72 h天氣預報預警制度,及時發布雨情預報;汛期實行24 h值班制度,提前一天發布24 h暴雨預報,提前3 h發布短時降水預警，并通過手機、12121電話、公共氣象預警電子屏和電視臺、電臺、報紙等媒體及早將預報信息向各部門和廣大市民進行發布,為防御暴雨內澇做好各項準備工作贏得寶貴時間。

3.2 應急響應機制

與預警級別對應,暴雨內澇災害應急響應劃分為Ⅲ級、Ⅱ級、Ⅰ級。市三防總指揮部統一指揮開展應急響應的處置工作。每級應急響應行動包含本級以下所有級別應急響應的內容。當超出以上范圍的險情出現時,市三防總指揮部通過市政府向上級部門請求支援。

市三防總指揮部適時啟動預案,加強暴雨內澇防御。按照暴雨應急預案規定,適時指揮市三防各成員單位、各區主要領導迅速到位、靠前指揮;各區、縣級市三防辦及時組織區內排水部門、街道、社區,做好防御工作,各鎮街組織群眾互助防御。根據暴雨動態及時啟動暴雨應急響應,派出三防工作督察組到受影響地區三防指揮部,督促檢查防澇搶險救助工作,指導、檢查各區、縣級市三防部門的值守情況和應急搶險到位情況,督促各區、縣級市認真貫徹落實市三防總指揮部的防御指示精神,把預案啟動和暴雨預警延伸到街道、小區和千家萬戶。

3.3 應急聯動機制

加強部門聯動,提高防御效果。市交警、環衛、交通、民防等成員單位按照城市防洪預案要求,積極開展交通疏導、垃圾清掃、地下空間、地質災害等防御工作;廣州電臺、電視臺等新聞媒體及時發布、滾動播放暴雨防御預警信息,提醒市民做好防御暴雨及其次生災害。排水部門與市三防辦聯動,及時掌握短時雨情預報情況;專職預報與全員雨情報告相結合,及時掌握即時雨情及內澇情況。建立信息共享機制,及時做好上下暢通的信息報送工作。

3.4 應急救援機制

出現險情后,總指揮下令啟動應急搶險預案,同時及時向有關領導匯報,需要時通報有關部門進行救援、搶險和處理。

3.5 快速處置機制

接到應急搶險指令后,各小組馬上按照應急搶險預案進入工作狀態,各司其職,做好救援、搶險和安全工作。搶險組要迅速進入指揮位置,同時立即向險情發生地派出現場應急處理隊伍,迅速采取應急處理措施,有效控制險情;密切關注險情變化,根據險情變化情況,采取相應措施;若險情擴大,應增派力量,或提高應急級別。

3.6 善后處理機制

險情排除后,三防總指揮部總指揮下令結束應急搶險預案,各小組做好善后工作。啟動應急響應的人民政府或部門宣布應急響應結束,并通過媒體向社會發布。響應結束后,各成員單位及各區(縣級市)三防指揮部在8 h內將應急響應情況書面報告市三防總指揮部;災情核定報告在5天內書面報送市三防總指揮部。

4 結 語

由于我國城市排澇能力的建設相對滯后,城市暴雨內澇災害相比外洪問題更為頻繁、突出。目前,防洪排澇應急管理已逐漸納入我國各級政府、防汛部門和相關部門公共管理范疇,并成為公眾日益關注的政府行為。

筆者借助于一般應急管理理論,在“一案三制”的框架下,對城市暴雨內澇災害的應急聯動體系構建問題作了探討。在明確暴雨內澇應急聯動體系目標的基礎上,構建了暴雨內澇應急聯動體系的整體框架。其核心內容包括應急聯動預案體系、應急聯動組織體系和應急聯動管理機制3個子體系。其中,應急聯動組織體系是基礎,應急聯動預案是前提,應急聯動機制是關鍵,因此應從這3個方面著手來構建暴雨內澇應急聯動體系,推動暴雨內澇應急聯動體系的運行。

[1] 裴宏志, 曹淑敏, 王慧敏.城市洪水風險管理與災害補償研究[M].北京:中國水利水電出版社, 2008.

[2] 鐘開斌.“一案三制”: 中國應急管理體系建設的基本框架[J].南京社會科學, 2009(11): 77-83.

[3] 高小平.“一案三制”對政府應急管理決策和組織理論的重大創新[J].湖南社會科學, 2010(5): 64-68.

[4] 吳宗之, 劉茂.重大事故應急預案分級、分類體系及其基本內容[J].中國安全科學學報, 2003, 13(1): 15-18.

[5] 計雷, 池宏, 陳安, 等.突發事件應急管理[M].北京: 高等教育出版社, 2006.

[6] 陳安, 陳寧, 倪慧薈, 等.現代應急管理理論與方法[M].北京: 科學出版社, 2008.