秦代吏治管窺——以秦簡司法、行政文書為中心＊

于振波

（湖南大學 岳麓書院，湖南 長沙 410082）

戰國時期列國的變法運動，確立了君主專制、中央集權的政治制度，“食有勞而祿有功”的官僚取代了“世卿世祿”的貴族在政治上的主導地位。官吏上承君命，下治庶人，是君主用以統治百姓的重要工具。秦國的變法革新最為成功，并最終吞并關東六國，建立起空前統一的秦王朝。在這一過程中，官僚制度的有效運作至關重要。然而，當時確保官吏有效履行職責的機制是什么？同樣的機制又為什么只能使秦朝維持不到15年的短暫統治？要回答這些問題，傳世文獻文不足征。所幸近年來簡牘資料不斷面世，為我們提供越來越多的重要線索。已有學者對上述問題有所討論。①（1）朱振輝，《從秦簡〈為吏之道〉看秦國的吏治特色》，《史學月刊》2011.9：129－131；（2）王紹東，《論統一后秦吏治敗壞的原因及與秦朝速亡之關系》，《咸陽師范學院學報》2007.3：15－18；（3）王凱旋，《小議秦漢懲治官吏的立法》，《史學月刊》2006.6：114－116。《岳麓書院藏秦簡》第三卷收錄了秦朝建立前后的十幾份司法文書。②朱漢民、陳松長主編，《岳麓書院藏秦簡》（叁）（上海，上海辭書出版社，2013）。這些文書在生動地再現當時司法實踐的同時，也在某種程度上反映了秦的吏治。本文擬對相關問題略抒淺見。

一 法家的吏治思想

法家是戰國時期變法運動的主要推動者，在理論上和實踐中都頗有建樹。他們在極力鼓吹君主專制的同時，也非常重視官吏的作用。

君主雖大權獨攬，但他沒有也不可能事事躬親。韓非曾把吏與民的關系比喻為綱與目或根本與枝葉的關系，主張“明主治吏不治民”：

揺木者，一一攝其葉，則勞而不徧；左右拊其本，而葉徧揺矣。臨淵而揺木，鳥驚而高，魚恐而下。善張網者，引其綱，不一一攝萬目而后得。一一攝萬目而后得，則是勞而難；引其綱，而魚已囊矣。故吏者，民之本綱者也。故圣人治吏不治民。救火者，令吏挈壺甕而走火，則一人之用也；操鞭棰指麾而趣使人，則制萬夫。是以圣人不親細民，明主不躬小事。①清·王先慎集解，《韓非子集解》（《諸子集成》第5冊，上海：上海書店據世界書局本影印，1986），卷14《外儲說右下》，頁258。

也就是說，君主通過官吏，就可以達到治民的目的。

另一方面，法家主張“性惡論”，認為人生而自私自利，君臣之間利益并不相同：

君以計畜臣，臣以計事君。君臣之交，計也。害身而利國，臣弗為也；富國而利臣，君不為也。臣之情，害身無利；君之情，害國無親。君臣也者，以計合者也。②《韓非子集解》，卷5《飾邪》，頁93。

知臣主之異利者王，以異為同者劫，與共事者殺。③《韓非子集解》，卷18《八經·起亂》，頁332。

君主既要時時處處防范官吏的自私自利，又要依靠官吏來治理百姓，于是便需要利用人性自私自利的弱點，以功名利祿對他們加以控制：

馴烏者斷其下翎，則必恃人而食，焉得不馴乎？夫明主畜臣亦然，令臣不得不利君之祿，不得無服上之名。夫利君之祿，服上之名，焉得不服？④《韓非子集解》，卷13《外儲說右上》，頁238。

韓非將臣下比作魚鷹，主人用繩子扎住其下頷，使其只能獵取卻無法吞進食物，只有待主人解開繩子才能進食。《韓非子》用大量篇幅從人性極端自利出發，站在專制君主的立場上，主張通過充分發揮和利用這種心理來處理君、臣、民之間的關系。⑤施覺懷，《韓非評傳》（南京：南京大學出版社，2002），頁242－260（第十章《君臣民關系綜論》）。該書頁243引述上述資料，指出“翎”當做“頷”。

在以法家思想為指導的專制君主眼中，全體臣民都不過是實現其意志的工具；官僚的權力來自于專制君主，因此必須服從并服務于專制君主。問題在于，君主的地位來自世襲而非選擇，君主的權力又缺乏有效的制度加以制約，這就決定了同樣的官僚制度，君主既可以用來勵精圖治，也可以胡作非為，禍國殃民。

二 秦的吏治實踐

自商鞅變法以來，秦國的大政方針始終以法家思想為主導，在吏治方面也不例外。

睡虎地秦簡中保存了一篇《為吏之道》，對官吏的行為進行指導，正面的贊許有“五善”，反面的告誡則有“五失”。⑥睡虎地秦墓竹簡整理小組，《睡虎地秦墓竹簡》（北京：文物出版社，1990），頁168－169。無獨有偶，岳麓書院藏秦簡保存了一篇《為吏治官及黔首》。⑦朱漢民、陳松長主編，《岳麓書院藏秦簡》（壹）（上海，上海辭書出版社，2010），頁188－189。二者內容并不完全相同，但《為吏之道》中“五善”、“五失”的條目也出現在《為吏治官及黔首》中。除了前者中之“五失”，在后者中進一步細化為“五過”、“五失”與“五則（賊）”而外，⑧“五則”包括“不察所親”、“不知所使”、“舉事不當”、“善言惰行”和“善非其上”五種應當嚴加 禁 止 的 行 為。“則”假為“賊”，參見楊樹 達，《積微居讀書記》（北京：中華書局，1962），《尚書說·盤庚中》“汝有戕則在乃心”條，頁15。二者大同小異。從中可能看到，秦的吏治“以忠于君國、維護專制為首要政治原則；以嚴明法度、注重效率為基本政務作風；以量才使能、廉潔公正為必備的職業操守；以兼濟諸家為治國理政的技能，使官吏真正做到忠廉勤效、官風正派”。⑨朱振輝，《從秦簡〈為吏之道〉看秦國的吏治特色》。

秦的吏治并沒有滿足于簡單的說教，上述“五善”、“五失”等指導原則就貫徹于立法、司法等法律實踐中。秦在吏治方面的立法，從官吏的選拔、任用到對其履行職務的監督、考核以及獎懲黜陟，都有嚴格規定。對此，筆者及其他學者都曾從不同角度進行過討論，此不贅述。⑩（1）于振波，《秦漢法律與社會》（長沙，湖南人民出版社，2000），頁196－211；（2）王凱旋，《小議秦漢懲治官吏的立法》。本文著重從近年發現的秦簡中之行政、司法文書所記錄的具體事例入手，探討秦的吏治。

首先，我們來看《岳麓書院藏秦簡》第三卷之“暨過誤失坐官案”。?《岳麓書院藏秦簡》（叁）所收秦簡先由陶安先生編聯、釋讀并注釋，后經整理小組集體討論成文。

據陶安先生考證，暨可能是江陵縣丞，案件發生于秦王政廿一年至廿二年（公元前226—前225年）之間。簡1207和1206簡要列舉了暨因職務上的過失、差錯，以及因上司或部下之過錯的職務連坐（“坐官”），先后八次受到追責（“凡八劾”）的時間及原因，而簡0088和0150＋0140則列出了每次受到追責的具體事實。其對應關系下：

八劾時間及原因 具體事實其六月己未劾不傅戍令 （缺）（缺）其八月癸丑劾非毄 （缺）其（八月）辛未劾窗、豕其七月丁亥劾images/BZ_50_1522_1971_1543_1993.png□溪卿（鄉）倉天窗容鳥公士豕田橘將陽，未斥自出，當復田橘，官令戍，掾弗得其（八月）丁丑劾偃 走［馬］偃未當傅，官傅弗得迺十月己酉暨坐丹論一甲 除銷史丹為江陵史，□未定其（十月）乙亥劾弩 與從事廿一年庫計，劾繆（謬）弩百

“八劾”包括“小犯令二，大誤一，坐官、小誤五”。其中，八月辛未一天當中就有“二劾”。由于簡文殘缺，“八劾”之具體事實的記錄并沒完整保存下來。對于上述“八劾”，暨本人這樣為自己申辯：“不幸過誤失，坐官弗得，非敢端犯法令，赴隧以成私殹（也）。”也就是說，這些疏誤都不是暨有意為之，更沒有謀求私利。從審判結果來看，審理官員也認同暨的申辯。對暨的處罰，奏讞之前，因“除銷史丹為江陵史，□未定”，已“論一甲”；另外七劾經過奏讞，最終判處“貲一甲”。

問題在于，從秦王政廿一年六月至廿二年十月不到半年時間里，暨因職務上的原因，先后受到八次追責，明顯過于頻繁。這固然由于暨本人在履行職責時不夠謹慎，從另一個方面，也體現了秦法網之嚴密，在吏治方面，事無巨細，有過必究。

同樣的吏治精神也見于《岳麓書院藏秦簡》第三卷之“學為偽書案”。

秦王政廿二年，有人以朝廷大臣馮毋擇之子的身份，向胡陽縣有關部門借取錢財，最終被查明是一起企圖詐騙官府財物并攜款叛逃的犯罪案件：①秦始皇二十八年，馮毋擇已為倫侯。倫侯在排序中低于列侯，高于卿，相當于關內侯。《史記》（北京：中華書局，1982），卷6《秦始皇本紀》，頁246。

鞫之：學撟（矯）自以［為］五大夫將軍馮毋擇子，以名為偽私書，詣矰，以欲盜去邦亡。未得，得。審。毄，敢讞之。

胡陽縣有關官員成功挫敗這起詐騙案件，理應受到上級的表彰，然而，由于馮毋擇的爵位為“卿”，②“卿”是從左庶長到大庶長九級爵位的統稱，級別高于五大夫。于振波，《張家山漢簡中的“卿”》，《文物》2004.8：73－74／96。而胡陵縣的奏讞文書稱其為“五大夫”，結果，審理此案的官員因此受到處罰：

讞報：毋擇巳（已）為卿，貲某某各一盾。謹窮以法論之。

文中之“某某”當指審理此案并負責上報的官吏，書手抄錄時省略。如果說上述兩個案例只是個案，那么，已經公布的里耶秦簡作為遷陵縣的地方行政記錄，表明上述個案并非特例。例如簡8－300：③湖南省文物考古研究所，《里耶秦簡》（壹）（北京：文物出版社，2012）。本文所引里耶秦簡資料，均出于此。

“鄉守”當為鄉之長官，“鄉佐”為其副。秦律對官吏故意犯罪，不但不加寬宥，往往加重懲罰。因此，這些官吏被貲甲、盾，可能只是對職務疏失所做的處罰。秦律貲甲、盾分為四等，由低到高依次為：一盾、二盾、一甲、二甲。④秦時一盾的價格為384錢（相當于金16銖），一甲的價格為1344錢（相當于金2兩8銖）。于振波，《秦律中的甲盾比價及相關問題》，《史學集刊》2010.5：36－18。“貲十四甲”、“貲六甲”顯然是多次處罰累計的結果。前面提到的岳麓書院藏秦簡“暨過誤失坐官案”，暨竭力為自己申辯，認為“羸（累）論”處罰過重，這枚里耶秦簡為我們做了最好的注腳。

簡8－300只存上端一欄文字，被處以貲罰之官吏應該更多。簡8－149記錄了牢佐、田佐、令佐等諸多官吏和若干“更戍”（當為服更戍之役的庶人）被處以貲甲、盾的數量，多者達“七甲”。簡8－489上下端均以殘斷，仍然保留了司空守、司空佐、武庫、校長、倉佐、田佐、發弩等眾多官吏被貲甲、盾的數量。此外，見于里耶秦簡的類似記錄還有：

其中，簡8－1600雖簡文殘缺，仍可看出屬于職務連坐（“坐官”）的例證。在已公布的約2600枚里耶秦簡中，遷陵縣各級、各部門官吏被處以貲甲、盾者如此之多，足以表明當時吏治之嚴，絕非紙上談兵，而是落到實處。

《史記·夏侯嬰列傳》載：

嬰已而試補縣吏，與高祖相愛。高祖戲而傷嬰，人有告高祖。高祖時為亭長，重坐傷人，告故不傷嬰，嬰證之。后獄覆，嬰坐高祖系歲余，掠笞數百，終以是脫高祖。⑤《史記》，卷95《夏侯嬰列傳》，頁2664。

秦法獎勵公戰，嚴懲私斗。劉邦身為亭長，戲而傷人，雖非故意，法當重罰。夏侯嬰因與劉邦私交甚密，寧愿自身受苦，而為劉邦開脫罪責。這一事例生動地反映了秦對官吏約束之嚴。

制定嚴密的法律加以防范，事無巨細，有過必究，對于培養官吏嚴格守法、一絲不茍的工作作風，無疑具有促進作用。秦國官吏的出色表現甚至得到儒家重要人物荀子的稱贊：

其百吏肅然，莫不恭儉敦敬，忠信而不楛，古之吏也。⑥清·王先謙集解，《荀子集解》（《諸子集成》第2冊，上海：上海書店據世界書局本影印，1986），卷11《強國》，頁202。

三 秦朝吏治之失

一支一絲不茍、執法嚴明的官僚隊伍，為秦國的強大并最終統一全國發揮了重要作用。然而，這樣一支官僚隊伍，卻只能維持秦王朝15年的短暫統治。秦王朝的速亡，固然有多種原因，秦之吏治在其間究竟發揮了怎樣的作用？

首先，秦朝建立之后，吏治的法網趨于苛酷，使一些人視入仕為畏途。

如前所述，對于官吏的疏忽失誤，通常以貲甲、盾的形式加以懲罰。此外，對于犯有某些罪行的官吏，往往被派往新征服的地區就職，稱“新地吏”。⑦于振波，《秦律令中的“新黔首”與“新地吏”》，《中國史研究》2009.3：69－78。然而，秦統一后，動輒謫發包括犯有過錯的官吏在內的各色人等去戍邊，稱“謫戍”；

《漢書·晁錯傳》晁錯曰：

秦民見行，如往棄市，因以謫發之，名曰“謫戍”。先發吏有謫及贅婿、賈人，后以嘗有市籍者，又后以大父母、父母嘗有市籍者，后入閭，取其左。發之不順，行者深怨，有背畔之心。①《漢書》（北京：中華書局，1962），卷49《晁錯傳》，頁2284。《漢書·食貨志上》顏師古注引“應劭曰”與此類似，見《漢書》，卷24上《食貨志上》，頁1126－1127。

（秦始皇三十四年）適（謫）獄吏不直者，筑長城及南越地。②《史記》，卷6《秦始皇本紀》，頁253。

對官吏的過錯進行追究本無可厚非，然而，毫無節制地濫施懲罰，動輒得咎，非但無助于澄清吏治，反而使一些有才能的人不敢進取。據《史記·蕭相國世家》載：

秦御史監郡者與從事，常辨之。何乃給泗水卒史事，第一。秦御史欲入言征何，何固請，得毋行。③《史記》，卷53《蕭相國世家》，頁2014。

蕭何后來輔佐劉邦，成為漢代名相，并非隱退之士，之所以在秦時有上述表現，應與秦朝吏治趨于苛酷有關。

其次，官吏只能在法律限定的范圍內行使職責，禁止其在應對緊急或復雜情況時作出變通。這與法家主張嚴禁官吏利用職務之便謀求私利有關。例如：

《韓非子·說疑》：人臣有五奸，而主不知也。為人臣者，有侈用財貨賂以取譽者，有務慶賞賜予以移眾者，有務朋黨狥智尊士以擅逞者，有務解免、赦罪獄以事威者，有務奉下、直曲怪言、偉服瑰稱以眩民耳目者，此五者，眀君之所疑也，而圣主之所禁也。④《韓非子》，卷17《說疑》，頁313。

《韓非子·八經·主威》：明主之道，臣不得行義以成榮，不得以家利為功。⑤《韓非子》，卷18《八經·主威》，頁338。

在這種思想指導下，官吏在執法中剛性有余而缺乏靈活性。

張家山漢簡《奏讞書》中保存了這樣一個案例，約在秦始皇廿七年（公元前220年）前后，攸縣利鄉有“反盜”，令史與義前后三次征發“新黔首”（大概指新征服地區的百姓）前往鎮壓，其中有兩批打了敗仗（“其二輩戰北”），令史義戰死。按照秦律，戰敗者將以“儋乏不斗律論”，然而令史將前后所征發的三批人員的名籍混在一起，無從分別其征發的先后次序已經逃跑，因此無從知道哪些人屬于戰敗者。與此同時，“新黔首”為逃避法律制裁，持兵器藏匿山中，人數很多，官府無可奈何。就在此時被任命為攸令，面對如此棘手的問題，為安撫民心，希望“不以法論之”，上書要求“財（裁）新黔首罪”。結果以“篡遂縱囚、死罪囚”的罪名被耐為鬼薪。⑥張家山漢墓竹簡整理小組，《張家山漢墓竹簡（247號墓）》（北京：文物出版社，2001），頁223－224。在這一案例中，身為攸縣縣令的，只是面對棘手問題上書提出自己的想法，便被治罪，如果擅自行事，將會受到更嚴厲的懲罰。

陳勝、吳廣起義的爆發，與“失期，法皆斬”的法律規定有直接關系。⑦《史記》，卷48《陳涉世家》，頁1950。由于不可抗的自然力導致的失期，卻要戍卒付出生命的代價。負責押送戍卒的官吏（尉）對此無能為力，大概也不敢靈活處理。戍卒們在走投無路之中，揭竿而起。剛性執法而缺乏變通的吏治，在暴政的重壓之下，不經意間引燃了星星之火。

第三，秦朝吏治之失的根本原因在于缺乏有效制約的專制君權。

在君主專制制度下，君主的意志就是法律，官吏只需聽命于君主，并只需對君主負責，在這種情況下，法家所提倡的“一斷于法”并不能改變君主專制這一“人治”的事實。如果說，嚴明的吏治為大體上勵精圖治的歷代秦王領導秦國走向富強曾立下汗馬功勞，那么，同樣嚴明的吏治卻使秦始皇、二世之暴政迅速蔓延到全國的每一個角落，龐大的官僚隊伍成了十足的助紂為虐的工具。君主專制制度的危害，學界討論已很深入，此不贅述。⑧王紹東，《論統一后秦吏治敗壞的原因及與秦朝速亡之關系》。

四 結 論

以法家思想為指導的秦代法令，對官吏的管理非常嚴格，這對于培養官吏奉公守法、一絲不茍的工作作風，無疑具有促進作用。秦國自商鞅變法之后，迅速成為七雄之首，并最終吞并關東六國，建立起空前統一的秦王朝，這與良好的吏治密不可分。

為防止官吏濫用職權，制定嚴格的法律加強監督與管理是必要的，然而，防范措施過于剛性，使官吏除了照章辦事而外，絲毫不能根據實際情況加以變通，既不利于官吏充分發揮自己的才能，也使官僚機器在實際運行中走向僵化，越來越脫離實際。

君主集立法、司法、行政大權于一身，凌駕于法律之上，缺乏有效的法律或制度制衡，官僚機器成了專制君主實行“人治”的工具，嚴格的吏治既可以使勵精圖治的君主的政令得到有效貫徹，也可以使暴政的危害迅速擴大。