統籌目標視閾下的區域化黨建

程勉中

（江南大學，江蘇無錫214122）

解決基層黨建深層次的問題，迫切需要通過大膽創新體制機制，探索凝聚社會的新方式，形成整合社會的新載體，增強城鄉基層黨組織的統籌和引領發展能力，實現黨組織融入社會、服務社會、凝聚社會、整合社會的戰略目標。區域化統籌黨建的創新思路，就是在這樣的背景下提出來的。

一、區域化黨建的動因分析

1.區域化概念。區域是一個普遍的空間概念，由于其內涵的豐富性、問題的復雜性、類型的多樣性和發展的動態性，目前已成為多學科共同研究的對象，但各學科在研究中對其有著不同的理解。地理學把區域定義為地球表面的地域單元，表示某種或某些性質相同的區域；[1]政治學把區域看成是按行政權力覆蓋面而劃分的國家管理的行政單元；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落；[2]在經濟學中，由于區域是一個客觀上存在的，又是抽象的人們觀念上的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面的任何一部分、一個地區、一個國家乃至幾個國家均可稱為一個區域。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考察的一片地區”。[3]概括來說，區域是按一定標準劃分的、連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟、政治、社會、文化等特征的某一方面或幾個方面的同質性的地域單元。區域是一個地域綜合體，集中體現了一定地域范圍內的人地關系。[4]關于“化”的理解，一般認為，“化”作為后綴，加在名詞或形容詞之后構成動詞，表示轉變成某種性質或狀態。區域化概念首先產生在經濟領域，它是伴隨當前世界經濟發展的基本趨勢，即經濟一體化而出現的。經濟一體化表現為經濟全球化和經濟區域化兩個方面。

2.區域化黨建產生的動因。區域化黨建研究中的“區域”概念界定，屬于一般意義上的“區域”中較低階次的范疇，即“區域”中的部分地區，或稱“次區域”、“小區域”，是具有區域屬性的特殊概念。在城鄉基層黨建的統籌實踐中，一般從縣（市）、區和鎮（街道）兩個層面上進行區域化黨建的探索，探索的重點目前主要集中在后者。原因有四：一是符合區域經濟發展水平和人口數量分布的實際情況，可以較好地集中黨的現有社會資源來推進統籌城鄉基層黨建的進程，有利于把黨的建設與社會建設有機地結合起來，以區域化黨建推進社會管理創新，從體制機制上去解決問題、尋求對策；二是有黨章的規范依據作保障。《黨章》明確規定了黨的地方組織和基層組織的建立和職能。“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。”[5]這是黨章對黨的基層組織地位、作用的正式規定。加強和改進黨的基層組織建設，是實現黨的領導的重要組織保障；三是與基層黨組織的功能定位相適應。基層黨組織的功能定位是基層黨的建設的一個核心問題。長期以來，基層黨組織的功能在實踐中大多著重于從本單位自身的角度就黨建抓黨建，沒有從實質上突破黨建工作黨內循環的格局。這種做法被一些學者稱之為“小黨建”。[6]黨的十七屆四中全會提出，基層黨建“必須堅持圍繞中心、服務大局、拓寬領域、強化功能，進一步鞏固和加強黨的基層組織，著力擴大覆蓋面、增強生機活力，使黨的基層組織充分發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用”。[7]24這賦予了基層黨組織更加明確的新的功能定位，促使以往的自我循環式“小黨建”模式開始向區域化大黨建轉型；四是與構建城鄉統籌的基層黨建新格局的目標吻合。十七屆四中全會提出了“促進以城帶鄉、資源共享、優勢互補、協調發展”[7]28的統籌城鄉基層黨建工作的目標要求。在探索區域化黨建的實踐中，從解決實際問題入手，充分尊重基層黨組織的首創精神，整合城鄉黨建資源、擴大組織覆蓋，完善組織設置，健全管理體系，發揮功能作用，有利于完善黨的領導方式和改革基層組織治理模式，實現城鄉協調、上下互動，更好地促進新格局形成。

亨廷頓認為，“身處正在實現現代化之中的當今世界，誰能組織政治，誰就能掌握未來。”[8]組織在現代國家治理體系中具有至關重要的地位與作用。傳統黨建的特征主要體現為三方面：一是嚴密的組織體系和嚴明的紀律性，主要通過黨建體制的構造來實現，旨在確保黨的組織統一和政令統一；二是黨和社會的緊密聯系和高度融合，主要通過基層黨組織的設置來實現，旨在確保黨對社會變動的敏感性和強大的動員能力；三是黨的建設與經濟社會結構相對應，主要圍繞黨的中心任務和社會形勢來展開，旨在確保黨的組織活力和適應能力。[9]6在發展社會主義市場經濟的今天，“單位制”模式的解體弱化了黨對各種單位組織的政治約束力，也使黨的基層組織與社會組織的關系發生了深刻變化。“社會”從“國家”這一領域中凸現出來，成為一個獨立的領域，擺在政黨面前。由此可見，區域化黨建產生的動因源于兩個方面：

首先，區域化黨建是黨組織建設適應單位制解體的產物。當市場經濟下資源和權力分散以后，在社會層面上，只有依托區域才能把分散的資源和人口集聚起來。在政治層面上，國家權力向社會的滲透在很大程度上將從依靠“條”轉向依靠“塊”。這意味著，只有依托區域才能把整個社會重新組織起來，區域從而成為社會整合的基本單位。[9]8基層黨建之所以遇到問題，關鍵是基層黨組織的功能和組織架構不能適應基層社會的發展變化，出現了脫節和空轉現象。當前，城鄉社會的公共需求正在朝著多元化和復雜化的方向發展，傳統的黨建工作網絡已經不能適應新的社會經濟結構下群體公共利益的需要，黨組織要拓展其工作空間以及在更大程度上獲得社會的認同，就需要新的組織結構的支撐，黨為實現對社會的領導必須完成組織形式的社會化轉型。這就要求黨的基層組織要在新的社會管理模式和流動的社會形態下，探索一種不同于傳統單位制的組織結構，建立起覆蓋面廣、縱橫交錯的網絡型組織結構。

其次，區域化黨建是黨組織為了適應其功能拓展的時代之需。人們社會生活領域的變化與經濟領域的市場化、政治領域的民主化和價值領域的理性化有著正相關的互動關系，社會經濟結構的變化引起了社會價值取向的轉變。同時，社會經濟體制改革導致了社會利益格局的調整，基層社會矛盾出現了一些新特點，這就要求城鄉基層黨組織的工作空間也能相應拓展，以適應社會的需求。區域化黨建的產生可以視為社會轉型背景下社會生活領域巨大變化的一個產物。新形勢下如何發揮基層黨組織的橋梁和紐帶作用，進行充分的民意反映、利益協調和政治整合，是直接關系到黨的執政基礎是否牢固的重大問題，而這些問題是原有單位制黨組織模式難以應對的。正是在這個意義上，黨與社會的共同利益在區域化黨建層面上得以協調發展。區域化黨建在黨務處理上傾向于遵循一種協調制，這種協調制的發展進程預示著在城鄉基層組織出現了一種新的治理結構，要求黨組織實行一種不同于以往行政命令式的領導方式，充分運用社會化、非權力的方式實施引導和服務，主動承擔起整合社會基層、協調與社會基層組織的關系、組織發展社會協商體系功能，把組織的功能拓展并調整到社會關懷和利益協調上來。[10]

二、區域化黨建的內涵與發展定位

作為一種城鄉基層黨建的區域統籌模式，區域化黨建的實質就是黨如何領導社會這一重大而嶄新的領域。具體到社會基層，首先是解決“黨要管黨”如何在基層黨組織落實的問題，使黨的基層真正成為動員黨員、團結黨員、發揮黨員作用的組織力量；其次是解決黨的基層組織的功能定位問題，使其在變化的社會中具有存在的價值和明確的工作目標。[11]能否實現這樣的目標，關系到黨能否正確應對現實挑戰，能否真正以改革創新精神加強自身建設，也關系到黨的領導的實現和執政地位的鞏固。

1.區域化黨建的內涵分析。區域化黨建是一種統籌理念。其要旨是在地方黨委的領導下，在政府部門配合和群眾組織參與下，以鎮（街道）、社區管轄區域為基本網格，由轄區內機關、企事業單位和其他各類組織中的基層黨組織共同參與的區域性黨建工作，通過理順和完善基層黨組織體制機制，進一步整合各類執政資源、調動各方組織力量，構筑形成城鄉基層黨建的網絡架構和工作平臺。區域化黨建的工作重心和基礎在鎮（街道），但又不局限于此，不僅僅在鎮（街道）層面富有生機，同時又可以向縣（市）、區延伸，在更大的范圍內應用。與傳統體制下基層黨建格局相比，統籌城鄉基層黨建新格局下的區域化黨建具有地域性、網絡性、多元性、開放性、整合性的特點，更有利于面向全社會，實現黨的組織和黨的工作全覆蓋。

區域化黨建是一種統籌格局。它是執政黨應對基層社會多樣化發展趨勢的戰略選擇。基層社會越是多樣、多元，越是需要構建一個堅強的領導核心，增強對各種社會力量的統籌、整合和引領。區域化黨建是在城鄉經濟社會結構轉型、一體化統籌發展的背景下，以實現黨的組織和工作覆蓋、增強黨建工作有效性為主線，按照區域統籌的理念，運用現代管理科學和信息手段，在充分發揮“單位黨建”現有傳統優勢的基礎上，運用整合資源、統籌兼顧的方法，打破條線的束縛，在區域內實現單位黨建、行業黨建和區域黨建之間互聯互動互補，工作格局從“單位制”黨建向區域化黨建轉變，形成黨建工作全覆蓋，進而構建起城鄉統籌的基層黨建新格局。這種以區域性黨的建設為紐帶的黨建格局突破了傳統縱向控制為特征的“單位制”模式，推進基層黨建工作由“垂直管理”向“區域整合”轉變，由“條塊分割”向“條塊結合、以塊為主”轉變，有利于把隸屬不同系統、掌握不同資源、比較松散的黨組織聯系成為緊密型的黨建共同體，形成全覆蓋、廣吸納、動態開放的基層黨組織體系。有利于加強對社會實行政治、組織、文化等全面引導和整合，實現區域內黨建工作的目標、機制和運作模式的一致性，強化黨的組織功能和關懷、服務功能，進而獲得更為廣泛的社會資源、政治資源與執政基礎。[12]

區域化黨建是一種統籌方法。計劃經濟條件下體制內的黨組織運行很大程度上依靠權力推動和利益分配來完成，但是市場經濟條件下，黨組織要引導社會發展，就必須轉向以協調和服務來整合社會，通過向不同利益主體、各類人員提供生產、生活、權益、文化等多種服務項目，達到整合不同利益群體的目的。這是一種完全不同于以往的全新領導方式，區域化黨建運用的是說服、民主、協商的方法，彼此間講的是合作和交換。它要求既要協調傳統領域加強黨的建設，又要在新興領域開展黨的建設；既要鞏固原有以條為主的縱向黨建，又要拓展以塊為主的橫向黨建。這種對象的變化與拓展，使黨組織與上述組織之間除了保留原有的部分行政隸屬關系之外，還增加了大量的區域化的松散型平等合作關系，在這種情況下只能通過協商、服務的方式來引導和凝聚，而不可能采用行政命令的方式。這種協調、服務功能的定位，適應基層黨組織與社會領域的發展方向，具有現實可行性，也易于得到社會的認同和支持。[11]

區域化黨建是一種統籌力量。在傳統的單位制黨建體系中，各類黨組織自覺不自覺地游離于社會的決策管理體制之外，往往只限于抓好本單位黨員的教育管理。統籌視閾下的區域化黨建，以加強黨的全面領導為目標，黨組織從體制內轉向體制外，組織功能從側重自身管理轉向融入社會，從依賴權力手段轉向非權力手段，無論在組織設計和制度安排，還是在社區管理和公共服務中，充分凸現為人民服務的根本宗旨，增強黨建工作凝聚力。各個組織的優勢資源，可以通過區域化黨建的滲透性、廣泛性和互補性，實現相互間的信息交換、資源共享，從而產生一種新的力量。在區域聯動中，消除體制內外黨建之分、黨務部門與行政部門之分，運用法律、協商和政策等多種手段，整合行政、居民區、駐區各類組織的多種資源，以關注民生、提供服務來凝聚群眾，以促進和諧、加強參與來凝聚社會，推進黨建工作和區域建設互動，從所在區域群眾和駐區單位實際需要出發，創新工作載體，廣泛開展多層次的雙向服務，[13]實現區域黨建資源的共建、共創、共享、共贏。

2.區域化黨建的發展定位。區域化黨建通過扁平化組織設計，打破黨組織的縱向分割，提高組織覆蓋和工作覆蓋面，使得“兩新”組織黨員和處于流動中的黨員能夠在組織中找到歸宿，從而加強對黨員的有效管理；另一方面通過改革治理模式和優化基層社會治理結構，努力實現黨對基層社會組織的科學領導，達到凝聚社會、整合社會的目的。區域化黨建的發展定位可以從四個方面來分析。[14][12]

（1）在組織體系構架上，以區域整合為基礎，創新多維度、全覆蓋的工作體系，形成多元主體參與的黨建共同體。區域化黨建從體制上突破傳統以縱向控制為特征的“單位黨建”模式，圍繞“共同需求、共同目標、共同利益”，向“區域統籌、動態靈活”方向轉變。其重點是以“兩新”組織和流動黨員比較集中的農村、社區、商務樓宇、工業園區、專業市場地域為突破口，包容、滲透到轉制后的原公有制企事業單位黨組織，構筑起機制開放兼容、城鄉覆蓋面廣、形態相對穩定的區域性組織網絡，形成由單位黨建、社區黨建共同參與的多維度、全覆蓋的區域化黨建共同體。在人員構成和組織方式上充分體現廣泛的社會代表性，使黨組織在與各類治理結構要素和基本力量的廣泛聯系中，實現積極有效的組織整合。如蘇州市依托開發區、黨員服務中心、商貿市場建立區域型固定黨組織，通過選派專人管理，加強區域化黨建工作，至2009年全市已建立區域型黨組織887個。[15]

（2）在黨建平臺建設上，以區域服務為導向，搭建黨員享有均等權利和得到均等服務的組織平臺，激發黨員參與黨內事務的積極性。區域化黨建堅持以人為本、服務為先，通過集中財力，整合資源，構建開放式、社會化、網絡化的黨建公共服務平臺，將黨員服務中心與黨員干部現代遠程教育站點、黨員咨詢服務熱線等同步建設，加強與社區各類服務機構的資源整合和共享，擴大區域服務半徑。實現“有形”設施與“無形”網絡互補聯動，根據黨員不同情況和需求，對“兩新”組織黨員、流動黨員、下崗失業黨員、年老體弱黨員、離退休黨員等，建立更務實、更貼近黨員需求的服務模式，增強黨員對黨組織的認同。同時把黨組織的服務融入到各類組織、社會成員中，統籌優質公共服務資源對接社會治理需求，加大發展服務性和公益性社會組織的力度，力求做到“快速反應、便捷操作、高效運行”，將被動應對問題的服務模式轉變為主動發現問題和解決問題，推動區域內各類基層黨組織以群眾的需求為導向，以追求群眾滿意為動力，使區域化黨建真正獲得群眾的廣泛認同。

（3）在黨建工作運作方式上，以區域共治為目標，構建區域聯動運行體系，推進區域黨建工作規范化。黨的各類組織之間形成新型的聯系互動機制，實現跨地區、跨行業、跨體制的共建聯建運行方式。在區域化組織管理框架之下，使基層黨組織和社會組織、政府公共服務更好地融合，實現區域治理主體良性互動，并以此適應基層黨組織自身功能轉型的需要。區域化黨建工作中各主體之間大多不是行政隸屬關系，而是平等合作關系，因而在工作方式方法上，更注重運用民主協商、統籌協調、共建共享、委托代理等社會化方法。區域化黨建以共同利益、共同需求、共同目標為紐帶，確保黨的領導核心地位建立在各種公共利益基礎之上，黨的政治領導功能體現在社會公共事務的服務和管理之中。這是黨自身組織體系在社會結構深刻變革的新形勢下的戰略性調整，有助于推動城鄉基層黨建工作由封閉到開放、由分割到統籌的良性發展。

（4）在社會整合功能發揮上，以區域文化為號召，從行政依賴轉向依靠協調、關懷來整合社會，增強區域化黨建的影響力和凝聚力。市場經濟下基層黨組織直接掌握權力的功能日益弱化，黨不能包攬一切社會事務，但黨要引導社會發展，促進發展中的“共同認同”。為達到這一目標，區域化黨建要進一步借助文化的融合性、多元性，倡導社會主義核心價值理念，弘揚健康文明的社會文化生活，引導區域內不同社會群體構建具有“共同認同”的區域文化，提煉區域文化精神。這種全新的領導方式要求黨組織通過包括區域共治的意識、區域聯動的情感、區域良好的人文環境等區域文化建設，提高區域內各類組織和群眾的思想道德情操、科學文化素養和身心素質，滿足社會成員日益增長的精神文化需求，增強彼此的信任，凝聚推進區域化黨建的精神力量。

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