略論提高基層領導干部的法律素養

張曉云

（中共商洛市委黨校，陜西商洛726000）

黨的十八大強調指出：要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。習近平總書記也指出：“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。”法治是治國理政的基本方式，全面推進依法治國對各級領導干部的素質和能力提出了更高要求。特別是基層領導干部處在法治實踐前沿，他們的法律素養對基層工作的開展起著至關重要的作用。

一、基層領導干部提高法律素養的重要性

1.實現中國夢的必然要求。第十二屆全國人民代表大會一次會議閉幕式上，習近平對“中國夢”做了最新闡述，“中國夢是民族的夢，也是每個中國人的夢。有夢想，有機會，有奮斗，一切美好的東西都能夠創造出來。實現中國夢必須走中國道路，必須弘揚中國精神，必須凝聚中國力量。”法治是夢想成真的保障。人權得到尊重，人民享受著良好的治安、優美的環境和健康的飲食，這些都離不開法治中國夢的建設。“平安中國、美麗中國都是中國夢的目標，而法治中國既是中國夢的目標，也是實現中國夢的保障。”然“徒法不足以自行”，除法律規范外，要真正發揮法律作用，還離不開主體的素質、法律體制、人們的法律意識等因素。基層領導干部要做法治國家的好干部，高效便捷地維護好人民群眾利益，助推中國法治建設，實現中國夢，必須擁有法律意識，提高法律素養。

2.全面推進依法治國的內在要求。當前，社會主義法制的不斷健全，對基層領導學法用法提出更高要求。（1）社會主義法律體系的初步形成使基層領導干部的履職能力和執法方式面臨挑戰。在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上吳邦國稱，“黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法目標已經形成。”至2010年底，我國已制定現行有效法律236件、行政法規690多件、地方性法規8600多件，并全面完成對現行法律和行政法規、地方性法規的集中清理工作，“法律體系內部總體做到科學統一”。逐步完備、詳盡的法律制度，要求基層領導不僅要懂法，要明確實體法，更要注重程序法。“程序合法才能真正實現實體合法”，這要求曾經的粗暴行政執法必須改觀。（2）公民民主權利意識的提高，要求基層領導干部只有提高法律素養才有能力應對。隨著整個社會的法治良好氛圍的形成，行政相對人和社會公眾對基層領導干部的服務水平要求越來越高，監督也越來越強。比如監督的手段愈來愈尖端化多樣化，基層領導干部必須積極掌握相關法律法規，提高依法應對媒體、應對突發事件的能力，才能更好勝任本職工作。（3）現行經濟的“三特性”要求基層領導干部掌握足夠的經濟法律知識，以更好地服務地方經濟發展。市場性、法治性、知識性是現行經濟的特性。基層領導干部最重要和根本的職能就是要帶領人民群眾積極發展地方經濟。市場性的最突出特點就是開放性，易于交流，這就要用規則來控制，無疑法治規則是最為有效的規則，所以市場經濟是規則經濟、法治經濟。知識經濟是建立在以知識和信息的生產、分配和使用之上的經濟。與傳統經濟相比，它更加突出知識和信息作為戰略性資源在經濟發展中的地位和作用。創新是知識經濟的靈魂，創新促使更多新產品、新技術、新工藝出現。如果領導干部不懂知識產權法，不懂反不正當競爭法，不懂如何保護發明創造、馳名商標，不了解網絡版權等法律問題，在知識經濟的發展中其就不能處于主動地位。新時期領導干部要奉行法律的政治職能與社會職能的統一，要把人類文明、社會進步和法律精神融為一體。

3.建設廉潔政治的根本要求。黨的十八大強調指出，反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。反腐倡廉必須常抓不懈，要全面推進懲治和預防腐敗體系建設，做到干部清正、政府清廉、政治清明。新一屆中央領導集體上任以來，習近平多次談到反腐敗的問題。“物必先腐，而后生蟲”,要想反腐，必先控權——控制和制約權力。而對權力的制衡制約，僅僅用“檢查”、“教育”是遠遠不夠的。孟德斯鳩說過，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”十八大以來，已有多位廳級以上貪官落馬，正是因為公眾發揮民主監督權，相關部門介入，最終使他們受到法律應有的制裁，可見法治反腐才是有效的反腐措施，這對基層領導干部的法律素養提出更高要求。

4.加強干部隊伍建設的迫切要求。相關調查顯示，目前基層領導干部的法律素養呈現以下幾個特點：（1）普遍認識到學法懂法的重要性，但相關法律知識儲備不足。對法律知識的學習不深入，對有些重要問題的理解存在嚴重的偏差。（2）法律意識有所提高，但法治觀念尚顯落后。例如在權威觀念中，絕大多數人認為依法治國應樹立憲法和法律的最高權威，但也有少數人認同法律的權威不能大于人的權威，尤其不能大于最高領導人的權威這樣一種人治論的觀點。從2010—2012年對縣處級領導干部的法治意識問卷發現，有39.5%的被調查者仍然認為法律不管用，還有5.1%的被調查者認為依法辦事只是口號，實際工作中堅持不了。（3）對實現法治國家寄予厚望，但對法制建設的現狀評價不高。如回答“您對我國建設法治國家的前景有何看法”這一問題時，少數人選“根本實現不了”或“不清楚”,絕大多數人持謹慎的樂觀態度。在回答“您認為現存的法律制度對國家的穩定和社會發展發揮了什么作用”這一問題時，有人選擇否定性評價。（4）對法的公正價值有了深刻認識，但尚需要樹立法律信仰。調查顯示，絕大多數人對社會主義法的公正表示信服和尊重，對法的內在價值有了深刻的認識。如當問到“你遵守法律最主要的原因是什么”時，90%的人選擇了公正的法律可以創造一種公平的社會環境，也有利于個人的發展。在問到“你處理違法行為時，你的上級來電話說情，這時你首先想到的是什么”這一問題時，表示能繼續堅持的比例為70%—80%多，15.5%的被調查者表示會迎合領導意圖辦事。上述情況表明，作為執法者的領導干部，如果沒有信仰的堅持，一遇到權力的壓力或與個人利益、部門利益發生矛盾時，其執法的堅定性將大打折扣。（5）提高干部法律素養任重而道遠，而基層領導干部任務更重。有關調查結果表明，被調查干部的法律素質顯現出從地廳、縣處到科級逐級下降的特點。對當前執法現狀的評價，基層干部顯然要悲觀得多。在有關法律的信仰和依法辦事的堅定性方面，干部級別越低，比例越低；在遇到權力的壓力時，干部級別越低準備放棄原則的比例越高。看來，基層領導干部不僅法律知識較為欠缺，法律觀念仍顯陳舊，而且由于處在權力結構中較低的地位，在權與法的沖突中，其更易于屈服，尤其在科局鄉鎮一級更為嚴重。基于基層領導干部法律素養令人堪憂，同時基層領導干部又身處執法最前沿的實際，提高基層領導干部法律素養勢在必行。

二、基層領導干部提高法律素養的基本要求

基層領導干部的法律素養如何，是通過其掌握、運用法律知識的技能及其法律意識表現出來的。法律素養有三層含義：一是指法律知識，即熟悉法律相關的規定；二是法律意識、觀念，包括法治思維，即對法律尊崇、敬畏，遇事首先想到法律，能自覺履行法律的判決，個人內心有對法律應當被社會尊為至上行為規則的確信；三是法治能力，簡而言之即通過法律的形式和途徑達到預期目標的本領。基層領導干部提高法律素養有三個基本要求：

1.要牢固樹立正確的法治觀念。一些基層領導干部在現實生活中容易屈服于權力的主要原因就是沒有樹立正確堅定的觀念，即在內心沒有一種精神支撐力，而是被動執行行政命令。馬克斯·韋伯說過：“在任何一項事業背后，必然存在著一種無形的精神力量；尤為重要的是，這種精神力量與該項事業的社會文化情景有密切的淵源。”表現在法律領域里，就是要牢固樹立法治觀念：（1）法律至上的觀念。在法治國家，法律是判斷政府和官員權力是否來源得當、行使得當的依據；是公民行為的最終導向和司法活動的唯一準繩。不論是個人還是政府，都必須受到法律的約束，這就是法律的至上性原則。基層領導干部若奉法律為頂頭上司，就絕不會屈從于權力。（2）憲法中人民主權觀念。憲法是法中之法，是一切法律的統領。在憲法原則中人民主權是邏輯起點，基本人權是終極目的。人民主權原則表達的是國家最高權力的合法性來源問題，即人民是國家權力的主體，基本人權原則強調的是國家權力目的的正當性問題，即國家權力服務于人權。這就要求基層領導干部在動用權力的目的上、在決策依據上、在實現政令的結果上都要回歸到權力屬于人民上來。（3）行政管理實現“合法、程序正當”理念。在基層行政管理中，越權執法和程序不當，是執法行為違法最主要的表現形式。培根說，一次不公正的裁判就會敗壞水源。正是因為一些不正當的執法行為，產生消極影響，讓很多社會底層人對中國法治產生質疑。所以基層領導干部要樹立行政執法以實現程序合法來保障實體合法的法治觀念。（4）司法救濟實現公平正義觀念。黨的十八大報告提出，“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利。”公平正義是人類社會長期以來孜孜不倦的共同追求，也是衡量社會文明與進步的重要標準。司法救濟是維護社會公平公正的最后一道防線。基層司法部門的領導干部只有維護好這一最后防線，才會讓受害當事人在最短時間結束痛苦，權利獲得救濟。

2.要有充分的法律專業知識。《論語》中言：其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。基層領導干部整日與基層群眾打交道，他們的行為直接影響群眾的行為，所以領導干部自己先“硬”起來，才能不令而行，才能讓人民群眾信服。具體說，其應掌握以下法律知識：（1）行政執法共性法律。如行政法、復議法、公務員法、國家賠償法等，各基層領導干部都用得上，都需掌握。（2）分管權限涉及的法律。每一個基層領導干部因分管的工作不同或從事的行業不同，應具體掌握的法律法規也有所不同。比如分管教育、衛生、環境工作的領導除掌握第一條中的法律外，還應當了解熟悉教育、衛生、環境保護方面的法律法規制度，以使決策有具體法律依據，具有合法性、科學性和實效性。

3.要有較強的法治能力。法治能力是領導干部法律素養的重要組成部分，也是考察評價領導干部法律素養高低的主要指標。領導干部的法治能力具體包括三個基本方面:（1）熟悉法律運作的方式。即能夠熟練地運用法律手段、遵循法律程序順利實現自己的工作目標。（2）具有較強的法律敏銳性和鑒別力。即能夠準確把握事物的法律意義，并及時作出正確的法律判斷和評價。（3）具有較強的法律創造力。即能夠在遵守法律基本原則的前提下創造性地運用法律解決具體問題。就領導工作的內容和特點而言，領導干部法治能力的核心是依法決策的能力。實踐證明，在市場經濟和依法治國的背景下，依法決策是保證決策科學化的重要條件。社會主義法律正確地反映了經濟和社會發展的客觀規律，只有嚴格依照法律規定的程序規范和實體規范進行決策，才能保證決策的科學性。所以，在新的歷史時期，要提高領導和管理水平，就必須努力提高領導干部的法治能力。

三、提高基層領導干部法律素養的途徑

1.堅持法治教育常抓不懈。我們黨歷來重視學習，并且善于學習。領導干部法律教育起始于1986年，形式也多樣，如任前考廉、后備干部法律知識考核、任職干部歷年相關法律知識問答等，這說明我們的基層領導干部法治教育基本實現常態化、制度化。成績雖值得肯定，但具體還應分類加強：（1）學校教育傳授法律知識。黨校教育是基層領導干部接受法律教育的主陣地，干部人事部門要協調、組織各部門干部到黨校學習。黨校法學教育要加強教材建設，要理論聯系實際抓住當地各項建設工作中的突出問題和難點問題，尋求解決對策和途徑。比如落實《循環經濟法》發展循環工業的問題等，這些都應是黨校教育在法學教學方面應當思考的問題。（2）媒體培育法治環境。普及日常民用法律知識，要發揮媒體宣傳作用。比如在報紙、電臺、網絡上對婚姻法、財產繼承法、合同法、土地管理法等以以案說法的形式呈現，使人民群眾學法懂法，培育整個社會的法治環境。同時這對領導干部學法用法也起一個間接促進作用。（3）反思提高法治思維。學而不思則罔。基層領導干部不能培訓完了，就以為學習任務完成了，要把所學與現實工作相結合，與遇到矛盾或事件相結合，學會用法治思維來處理問題。王敬波釋義法治思維：第一，發生社會矛盾，政府首先積極主動介入，不逃避，不推諉，勇于承擔責任，與公眾溝通；第二，分析矛盾產生的原因，依據相關的法律分析公眾的訴求是否合法、合理；第三，對于合法的訴求依法展開調查，在調查中吸收公眾參與，確保調查客觀、中立；第四，調查情況清楚后，行政決策或者決定采取和公眾民主協商的方式進行，吸納公眾的意見和建議，不能采納的應說明理由，避免行政專斷；第五，信息及時有效地公開，事件調查情況等相關信息通過發布公告的形式公之于眾，確保信息的權威和準確，避免虛假信息擴散，掌握信息主動權；第六，對于違法行為，不姑息，不放縱，應追究法律責任的依法進行，行政權力不干預司法行為。如此基層領導干部在接受法律知識培訓后，法治思維才會逐漸提高。

2.通過法治實踐砥礪能力。法治能力即利用法律辦事的能力。實踐中基層領導干部應從三個方面來砥礪自己的法治能力。（1）重大決策實行聽證。聽證制度是人民群眾參政議政的重要表現形式，基層領導干部參與這樣的實踐工作，會提高其依法決策能力。（2）政務公開保信息通暢。這種做法保障了公民的知情權、監督權的實現，也推進了基層領導干部陽光政務意識和能力。（3）矛盾化解多渠道。社會經濟生活內容繁雜，單一的傳統解決辦法會引致矛盾激化，所以多樣化的途徑，比如“一站式”信訪聯合接待大廳，“三級聯動辦理”制度，行政復議的“四個結合”，這些創新型的法律解決矛盾制度，可讓社會基層矛盾快速有效得以解決，實現法治的預期目的。通過這些做法，能讓基層領導干部在不同的工作環節實踐中提高法治能力。

3.要完善機制，務求實效。（1）要對法治能力進行量化考核。即對基層領導干部的行政決策和各項管理工作等活動，由法制辦列出細致的考核辦法，對其在實際工作中是否嚴格按照法律法規辦事進行具體考核。（2）行政執法要做到“靠證管人”。即對所在地方所有執法人員都配發執法證，對執法不當，或被群眾反映多的執法人員，要做出處罰或吊銷證件，實行以證管人。（3）強化考核結果的運用實效。即將上述所有考核事項、所有考核成績計入被考核基層領導的政績中，作為其是否晉升的重要依據。這種監督機制破除了基層領導干部是否學法用法或是否有較高法律素養與其仕途晉升沒有直接利害關系的局面，對于今天的領導干部來講，沒有這一素養或者這一項考核不過關就應意味著其晉升的條件不具備。

總之，法律素養是基層領導干部掌握法律知識和法治能力高低的綜合反映，要讓基層領導干部提高法律素養并達到一定水準，必須內外兼修。要堅持以“控權”為中心，將考核結果與干部的各項利益及干部任用制度相掛鉤，如此才能行之有效。

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