政府信任的差序化：基層治理中的“塔西佗陷阱”及其矯治

耿 靜

（華中師范大學，武漢430079）

引言

陳堯認為，政治信任從低到高可以分為四個層次，分別為民眾對政治行為者的信任、對政策的信任、對政府的信任以及對政治制度的信任。根據(jù)國外對政治信任的測量，發(fā)現(xiàn)從20世紀60年代中期開始，公眾對發(fā)達工業(yè)化國家的政治信任度一直呈下滑趨勢。盡管這種下滑的步伐并不一致，但下降的趨勢卻是普遍存在的(荷蘭除外)。國內(nèi)對政治信任問題的研究起步較晚，2004年，徐勇從信任票的角度分析了農(nóng)村的政治信任問題后，我國學術界對政治信任問題的關注才日漸升溫。國內(nèi)有關政治信任的研究主要集中在幾個領域：政治信任的界定、功能和意義，政治信任的層級結構、政治信任的影響因素以及政治信任的重建等，在以上幾個領域中，對政治信任的層級結構的研究較多，也是最能達成一致認同的命題。

政治信任有狹義與廣義之分，狹義的政治信任即民眾對政府的信任。《小康》雜志2007年8月發(fā)布的《2006－2007中國信用小康指數(shù)報告》指出，絕大多數(shù)受訪者相信中央政府，但有超過70%的受訪者認為一些地方政府存在著“隱瞞真實情況，報喜不報憂”的現(xiàn)象。李連江（2013）針對關于農(nóng)民對中央政府高度信任的結論，通過對進京上訪者的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)信任具有彈性，他指出普通民眾對中央政府的信任可能在以往的調(diào)查中被高估。史天健（2007）的研究表明，農(nóng)民對各級黨委和政府信任程度的評價隨著政府層級的下降而遞減；胡榮（2007）則通過實證研究，探討了農(nóng)民上訪與政府信任流失之間的關系，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對高層政府的信任度較高，但對基層政府的信任度卻偏低。沈士光（2010）將這種現(xiàn)象稱為“政治信任層級差”心理，并進一步指出，這種心理既反映了制度規(guī)范的差異性，也體現(xiàn)了壓力型體制造成的政治信任疏離，表現(xiàn)為利益協(xié)調(diào)過程中政治信任的流失。

迄今學者們對差序政府信任的研究多是在已有的高中央政府信任、低基層政府信任格局的結構基礎上對差序結構的層級進行調(diào)整，但是對形成這種信任格局的原因及對基層治理的影響關注較少。本文試圖通過對差序政府信任導致的“塔西佗陷阱”的形成原因以及如何矯治的分析，探討跨出“塔西佗陷阱”的可能性及其條件。

一、“塔西佗陷阱”：基層治理中的重要命題

在中國政治體制改革逐漸進入深水期時，政治信任作為一種軟政治力，其正面作用對于我國政治文明建設、公民社會的培育以及達到善治都有重要的意義。當人們對政府尤其是一些基層政府部門在應對突發(fā)事件中的所作所為或在日常工作中表現(xiàn)出來的職業(yè)素質(zhì)產(chǎn)生了越來越多的不安、懷疑時，開始把屢屢出現(xiàn)的食品安全、醫(yī)療藥品安全、樓房安全、交通安全等問題，因無良商家和逐利者以及市場某些無序環(huán)節(jié)造成的種種“亂象”都慣性地歸因于政府。網(wǎng)絡上甚至出現(xiàn)“老不信”、“你信不信”、“反正大家都不信”等流行語，對政府公信力的“塔西佗陷阱”作出了網(wǎng)絡體的詮釋。

所謂“塔西佗陷阱”是西方政治學的一個定律，用在政府公信力問題中，可表達為當政府不受信任的時候，政府怎樣做都會受到公眾的質(zhì)疑和批評。正如古羅馬政論家普布里烏斯·克奈里烏斯·塔西佗所說的“當政府不受歡迎的時候，好的政策與壞的政策都會同樣得罪人民”。中國的差序政府信任格局，對基層政府的低信任甚至是不信任，使“塔西佗陷阱”在基層治理中表現(xiàn)的更為明顯，老百姓的“老不信”給基層管理和服務帶來了很大的阻礙。

政治信任在促進社會政治發(fā)展、維護社會穩(wěn)定過程中發(fā)揮著重要作用。在一定程度上政治信任不僅可以弘揚社會正氣，增強社會凝聚力，建構起有機的社會團結與社會和諧，而且可以使人際關系簡單化，并大大降低社會運行的成本。邱國良（2009）認為，在鄉(xiāng)村治理中，熟人社會的信任在解決鄉(xiāng)村糾紛中發(fā)揮了重要作用，然而，熟人社會的信任對于解決大規(guī)模群體性沖突則顯示出其功能性不足；政治信任對解決大規(guī)模的群體事件具有重要的作用，對鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展都有重要的作用。胡榮通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村的上訪事件與政治信任密切相關，農(nóng)民上訪的直接結果是造成了各級政府信任在農(nóng)村的流失。肖唐鏢等人認為，自2005年始，農(nóng)業(yè)稅費改革和新型合作醫(yī)療制度的實施對政府政治信任的提升起到了積極的推動作用，但征地拆遷和計劃生育政策制約了農(nóng)民對政府的政治信任。

從以上來看，由于政治信任的缺失造成的“塔西佗陷阱”，對新時期的基層治理無疑具有重要的影響。因此，如何跨出“塔西佗陷阱”，重塑基層社會對政府的信任，是基層治理必須解決的一個重要問題。

二、“塔西佗陷阱”的生成邏輯

“塔西佗陷阱”本是一個外來概念，但是在中國獨特的政治文化中卻也有一定的基礎。“塔西佗陷阱”有其自身的生成邏輯，但本文更傾向于從制度、經(jīng)濟生活、公民三者的角度來分析。

1.傳統(tǒng)政治文化與壓力型體制。中國自古就形成了中央集權體制下的中央與地方的運作關系，中央政府具有政治資源優(yōu)勢，也容易輸出對自身有益的政治信息，以保持其在民眾中的良好形象和威信。而基層政府必須完成中央政府下達的任務及目標，具體執(zhí)行各項政策，在此過程中，基層政府會暴露出很多問題，也包括基層政府及其官員存在的腐敗問題等，這些問題會引起民眾的不滿，民眾往往將責任歸咎于基層政府而不是中央政府。另外，壓力型體制在中國的存在也對政治信任有很大的影響。上級政府將各項指標和任務分解后分配給下級政府來完成，并根據(jù)下級政府的任務完成情況對其進行考核，為完成目標任務，地方政府往往會犧牲公眾利益來獲得自身的眼前利益，這樣造成的負面影響會在一定時期內(nèi)顯現(xiàn)出來，從而增加民眾對基層政府的不信任感。

2.生活滿意度。香港中文大學李連江通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，生活滿意度也與政治信任有顯著的關系。李將生活滿意度操作化為三個方面：對過去2年家庭收入的評估、對未來2年家庭收入變化的期望、總體上對生活的滿意度，從中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個政府級別上進行測量，最后分析結果發(fā)現(xiàn)，生活滿意度與政治信任是顯著相關的，生活滿意度低的人對政府的信任度較低，對與其生活質(zhì)量直接相關的基層政府的滿意度更低。

3.政策透明度和腐敗認知。民眾對政府政策和腐敗的認知也與政治信任相關。網(wǎng)絡時代隨著信息媒體的增多，政府公共政策的制定和執(zhí)行都已經(jīng)逐漸變得透明化，使得各級政府部門必須面對社會輿論的考驗和拷問，“塔西佗陷阱”也正隨著傳播方式的變遷成為日常社會管理中需要頻繁面對的挑戰(zhàn)，互聯(lián)網(wǎng)能發(fā)酵公眾對政府的不信任情緒，形成“塔西佗陷阱”的輿論土壤。

政府官員的腐敗也越來越影響公民的政治信任。李連江通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，腐敗認知和政治信任顯著相關，對腐敗有更強感知的人對政府不信任程度更高。

4.政治效能感和權威型人格。政治效能感指一個人認為他自己的參與行為影響政治體系和政府決策的能力，一般來說，政治效能感強的人比政治效能感弱的人會更多的參與政治。肖唐鏢（2012）的研究發(fā)現(xiàn)，政治效能感對農(nóng)民的政治信任影響具有統(tǒng)計顯著性，農(nóng)民的政治效能感對農(nóng)民的政治信任具有積極的推動作用。那些具有較高的政治效能感的農(nóng)民，其政治信任水平也相應較高。李連江（2011）對政治效能感進行了測量，分析發(fā)現(xiàn)，一個人的政治效能感越強，即理解政治和參與政治事務能力越強的人，越希望通過自己的能力產(chǎn)生選舉的偏好，換言之，就是不信任現(xiàn)任的政府，希望其通過選舉被替換掉。由此可見，政治效能感對政治信任也有很大的影響。另外，幾千年的封建集權社會，使中國人產(chǎn)生了權威型人格，固守傳統(tǒng)的等級觀念，極端的順從于所屬的群體，極端的仰慕權威，并以權威和地位為行事的依據(jù)。許良光先生認為，傳統(tǒng)的中國社會是權威型人格和權威的社會結構之相互作用的。權威型人格使民眾信任中央政府的權威，而隨著權威級別的降低，順從和信任的程度也隨之降低，在現(xiàn)代中國社會，對中央權威的極端順從和對基層社會的輕度順從甚至是懷疑和抵抗導致了中央政府高信任和基層政府低信任的格局。

三、跨越“塔西佗陷阱”的可能及條件

當代中國的政治信任狀況正處于一個轉折點上，黨和政府政策得當、妥善應對，則政治信任狀況將得以改善，政府的政治合法性將進一步加強；反之，將出現(xiàn)整體性政治信任狀況惡化的后果。因而，在今日之中國，提升公眾的政治信任顯得尤為迫切和重要。政治信任的構建和培育是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要個人、社會和政府方方面面做出努力。基層社會治理中的“塔西佗陷阱”意味著政府失去公信力，無論怎么做都會受到公眾的質(zhì)疑和批評，因此，其給政府加強社會管理、提供公共服務都增加了難度和障礙，但是如果有了群眾信任的基礎，就能夠凝心聚力，大大降低改革發(fā)展過程中所付出的社會成本。2007年聯(lián)合國曾舉辦過一個關于政府創(chuàng)新的國際論壇，主題就是“建立對政府的信任”，我國在2006年也把政府公信力問題提上了議事日程。在黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，在黨的十七大、十八大報告中，都強調(diào)要提高政府工作透明度和公信力。國家“十二五”規(guī)劃中，更是把提高政府公信力作為創(chuàng)新政府管理和進行行政體制改革的落腳點。因此，政府必須面對“塔西佗陷阱”，及時跨出“陷阱”，建立政府的公信力，避免因為政治信任問題帶來的社會代價和成本。

1.加快政府職能轉變，建立服務型政府。只有讓老百姓真正感受到政府不再只是管理者，而是站在老百姓立場上為老百姓謀利益的服務者，使政府和公民形成同利益、同呼吸的關系，才有可能增加公民對政府的信任。

2.改善基層治理方式，加大政策透明度。劉明興認為，稅費改革盡管有助于緩和基層干群關系，但無助于從根本上改善和提高村民對基層黨委和政府的信任程度。楊雪冬認為，要改善基層治理方式，應推進政府的扁平化變革，并積極利用現(xiàn)代技術手段來強化對基層政權的監(jiān)管，弱化科層制的信息不對稱困境，保證各項惠民政策指標真正達標。要推進基層政權民主建設，用程序民主來保障實質(zhì)民主。要大力推進基層行政的法治化,提高基層權力執(zhí)掌者的執(zhí)政能力和水平，在行政過程中必須注意規(guī)范化、程序化。凡涉及到人民群眾切身利益的政務活動，都要做到公開透明，使群眾了解政府的決策意圖和運作機制。

3.規(guī)范媒體輿論傳播，引導正面政府形象。鄭逸認為，政府作為網(wǎng)絡塔西佗陷阱最大的矛頭指向者，一方面要做好防范，一方面要精通于補救。政府公信力匱乏的重要根源之一在于政務公開的透明度不足。近些年的政府政務公開存在著流于形式的問題，實際成效很低。許多政府網(wǎng)站沒有發(fā)布具體的政務處理的信息，也長期沒有更新，無法滿足人們了解近況的需求。政府機關需積極改進公開政務：第一，建立面向民眾的網(wǎng)絡，公布人們關心的政務處理信息，并隨時更新。公布的信息除了要有高層次的要義精神，也要包含具體的事務處理。第二，政務信息的發(fā)布要借助主流媒體的配合，例如地方報刊、電視等。第三，在一些比較敏感的事務上，例如財務、招標等，政府更要盡量向大眾公開細節(jié)。政府越是透明度高，敢于受人監(jiān)督，越不至于遭受非議。政府公開政務的姿態(tài)，能讓人們產(chǎn)生主人翁之感，從而更傾向于效忠組織，而不是否定和背棄。政府要善于利用網(wǎng)絡、媒體，及時正視流言，引導輿論媒體，樹立正面的基層政府形象，為提高群眾對基層政府的信任營造文化、輿論氛圍。

4.提高公職人員素質(zhì)，進一步密切干群關系。增強和培育公眾的政治信任，必須加強對公職人員的教育和制度約束，采取切實有效的措施，抑制干部的各種腐敗行為，這是目前改善干群關系、重建基層政治信任的關鍵所在。應加強和改進制度建設,以制度阻止政治腐敗。通過制度防止和消除腐敗已經(jīng)成為各國政府的普遍選擇。公職人員作風的好轉，將會帶動社會風氣的根本好轉，從而進一步密切干群關系，增強政府的公信力。

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