應當推進健康城鎮化新戰略——防止“土地城鎮化”冒進

姚士謀 薛鳳旋 燕 月

城鎮化是社會經濟生產力與科學技術高度發展的集聚區，是人類聚居文明發源地和商貿輻射的集中地。目前，我國城鎮化率已達到52%，城鎮化是擴大內需的最大潛力，新一屆政府領導層已將城鎮化作為我國未來幾十年發展的重大引擎。那么，中國的城鎮化道路到底怎么走？我們就國內外城鎮化中建設與治理、經驗與教訓，選編若干文章，供閱讀。

城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，如何提高城鎮化質量，走出新型城鎮化道路，是個重大議題。

31年中國新增城市434個

我國的城鎮化全面推動了經濟和社會的巨大發展，并在很大程度上改善了城鄉人民的生活水平和住房條件。但，這些年來，城鎮化超出了正常的發展軌道。

1980年，我國的城鎮化水平僅有19.5%，全國的城市數量僅有223個，城市人口9035萬人；到2011年，全國城鎮化水平達到52.1%，說明了我國城鎮人口占全國之半，已有城市657個，建制鎮1.9萬個，全國城鎮人口有6.91億人（其中包括1.5億農民工），并在全國經濟發達地區形成了6大城市群與8個城鎮密集區，為全國經濟最發達的地區。

城鎮化速度過快帶來諸多社會問題：有的省市大量市政基礎設施、房屋建筑和公共設施存在質量問題，橋梁、房屋倒塌的也不少，造成基本建設投資浪費很大。

最大問題是就業，與城市建設速度相對應，每年需要安排2500萬人的農轉非人員就業，特別是當年大專院校畢業生超過750多萬人的就業壓力尤為突出。

吳良鏞院士認為無序發展的城市化過程中，我們付出了高昂的代價，人口猛增，用地失控，環境禍患正威脅著人類的生存空間。特別是每年來自農村的打工農民，他們辛辛苦苦為城市建設貢獻了很大力量，但還沒有城市的戶籍，很多福利待遇享受不到。

全國進城的1.5億農民工占全國城鎮化人口6.9億人的21.5%，但至今仍然是暫住人口，并未進入城鎮化范疇。

城鎮化過度發展還帶來交通、環境等方面的巨大壓力。我國人口眾多，人均耕地資源、水資源、森林與有用的礦產資源和一些西方國家比較，差距很大。在這種國情背景下，我國城鎮化的生存空間、抵御自然災害的能力都是相當脆弱的。

近幾年來的重大事件可以證實，不少地區只追求工業化、城鎮化的速度，造成用地失控、環境破壞，每年所消耗的各類資源越來越多，生態環境越來越差。陸大道院士認為，我國雖然地大物產也豐富，但還有260萬平方公里的不毛之地（高原、沙漠半干旱地區）和生存條件較差的高寒缺水地區。缺乏像美國、加拿大、俄羅斯、巴西等擁有尚未開發的土地資源和豐富的耕地資源。因此，健康城鎮化是中國的長遠戰略，也是大力保護我國各種資源環境的重要因素。

土地城鎮化冒進現象

改革開放30多年間，我國城鎮化速度提高了31個百分點，特別是1996年后，每年提升了1.2個百分點。

但從全國大部分城鎮的蔓延、擴張速度分析，“土地城鎮化”的速度更快，出現了冒進式的土地失控。不少地方未經省、市、區批準，擅自建設占地很大的度假村、高爾夫球場與旅游休閑區等。自1996～2008年，全國每年流失的土地約一千萬畝。開發區總面積已達到2.6萬km2，開發區內很多用地不集約化，土地丟荒很多。

城鎮化進程中的冒進現象，有兩個明顯特征：一是土地的城市化快于人口的城市化，許多城市郊區化泛濫，許多單位大量占用土地，尤其是開發區、大學城；二是經營城市管理城市的沖動超越了客觀經濟發展規律，政出多門，相互攀比。

國土資源部的資料顯示，“十一五”期間，全國土地出讓每年平均達660萬畝，還有農林水各部門每年占用近千萬畝良田，這對于我國有限的土地資源是一個嚴重的挑戰。

各地區紛紛提出把高指標的城鎮化率作為政府的政績目標，追求國民生產總值GDP的快速增長，并在工業開發區、新城建設上相互攀比，形成了盲目競爭與發展之勢，缺乏科學指導與監督管理。

2001~2010年中，我國地級以上的大中城市，建成區面積平均增長85~90%，但城市人口增長僅有36%。城鎮化率提升都有突出的人為拉動的因素，不少地方的市長都奢望將自己管轄的城市規模不斷擴大，越大越好，在相當程度上脫離了我國人多地少、自然資源脆弱的國情，脫離了城市與區域經濟發展的客觀規律。

健康城鎮化應提倡“精明增長”新理念

健康城鎮化道路重中之重，是我國的城鎮用地，特別是開發區與小城鎮建設中，要提高用地的集約化緊湊度，倡導混合使用土地的新理念。

根據住建部中國城市設計研究院專家調查分析，我國70%的城市人均用地指標為90m2~110m2；22%的城市為110m2~150m2（人均用地指標過高）；僅有8%的城市為人均80m2~90m2（比較合理，但占的比例太小）。

按全國656個城市計算，全國現有城市建成區占地3.81萬km2，今后在改造老城區，提高容積率，充分利用地下空間等方面加強措施，增加投入，起碼可以挖潛、置換出用地面積的16%~18%，即節約土地資源5800 km2~6600 km2（約870萬畝 ~990萬畝）。

全國1.9萬個建制鎮，北方地區大部分小城鎮人均用地超過160 m2~170 m2（如河北、山東、河南、內蒙、陜西、甘肅等），南方地區相當部分小城鎮中人均用地超過130 m2~145 m2，還有不少農村老的宅基地未改造使用。若根據國外城鎮節約用地經驗，集中緊湊發展小城鎮（合理用地指標：北方省區120 m2~135 m2/人；南方省區100 m2~110 m2/人），通過計算，全國也可以節約用地或置換出用地空間9860 km2~11250 km2。

此外，還有全國2800多個開發區、城鄉道路、農田水利與其他方面的節約用地，起碼也有15200 km2~16500 km2可以節約挖潛的用地空間，作為今后各類建設用地遠期之用。

發達國家，除美國、加拿大和澳大利亞等國之外，多數國家的城鎮用地相對比較集中緊湊（例如日本、荷蘭、西班牙等），城鎮建設用地指標多數為90m2~105m2/人，而且他們的用地產出率比我國要高6~8倍之多，高速公路、重要的地區公路每公里占地60~70畝地；而我國目前的高速公路四車道每公里占地約80~110畝地，還不包括寬闊閑置的綠化帶。

今后應大力提倡城鎮化“精明增長”的理念，嚴格控制城市的無序盲目擴展，倡導混合使用、節約利用土地的方法，提高城鎮用地的效率和潛力。

住建部、農業部和國土資源部依據全國多名專家、學者的分析研究，按照我國人多地少，水土資源有限、生存空間有限，以及生態環境脆弱的國情，從國家的長遠利益出發，提出了我國大中小城市以及小城鎮的人均合理用地指標，具有重大的指導意義。

任何一個國家的城鎮化水平，遵循該國該地區社會經濟發展的條件與基礎，都有一定歷史時期內的客觀發展規律的。國內學界普遍認為，今后20~30年間，中國的城鎮化發展速度不宜過高，應當走一條穩定、健康、可持續發展之路，切忌冒進、大躍進。

從我國的資源環境、經濟增長速度和國際間的合作態勢分析，我們認為，2010~2020年，我國的城鎮化過程會逐步進入平穩較快的發展階段，關鍵在于“十二五”規劃的實施，如果我國每年GDP保持在8%左右增長速度，城鎮化水平每年增長0.85個百分點（沿海省區可以稍快些），是比較科學合理與現實的。