國庫資金風險分析及其管理路徑選擇
——以寧波為例

(中國人民銀行寧波市中心支行浙江寧波315040)

■長期以來，強化國庫資金風險管理、確保國庫資金絕對安全是國庫各項工作的重中之重。隨著當前國庫履職環境越來越復雜，國庫業務系統不斷更新上線，國庫資金風險管理也面臨著新的變化和挑戰。本文結合寧波市的實際情況，分析當前國庫資金面臨的風險、存在的主要問題，在此基礎上提出改進思路。

一、國庫資金面臨的主要風險及特點

國庫根據相關法律法規規定辦理預算收入、預算撥款、預算收入退庫及預算收支更正等預算收支業務。從實踐情況看，國庫資金主要面臨內控管理風險、業務制度風險、業務操作風險、人員素質風險以及業務系統風險等。隨著宏觀經濟形勢及國庫業務規模、業務技術的不斷發展變化，國庫資金面臨的風險也不斷變化。當前，國庫資金風險呈現以下主要特點：

(一)風險發生概率大大增加。2012年，寧波全市各級國庫預算收入、預算支出、退庫、更正業務分別達1 589.9萬筆、73.9萬筆、20.3萬筆和0.4萬筆，比2008年分別增長51.5%、859.7%、66.4%、-50%；金額分別為1 202.9億元、1 801.4億元、574.1億元和148.4億元，比2008年分別增長86%、101.5%、67.2%、23.3%。隨著國庫業務規模的快速增長，由于業務差錯導致的國庫資金風險發生概率大大增加。

(二)相對預算收入業務，預算撥款、退庫業務風險更集中。在各級國庫辦理的預算收支業務中，由于稅收、非稅等預算收入的最終收款人是各級國庫，因此一般不會出現通過收入業務盜取國庫資金的情況。相對而言，通過預算支出、退庫業務挪盜國庫資金的風險程度更高。同時，隨著以國庫單一賬戶體系為基礎、以國庫集中支付為主要資金繳撥方式的財政國庫管理制度改革的不斷深入，國庫通過額度控制方式進行單一賬戶體系間財政資金支付清算，支付風險日趨集中。

(三)國庫業務電子化程度日漸提高，業務風險日趨隱蔽。目前大部分國庫業務已實現從手工辦理到電子化處理的轉變。從寧波轄內情況看，按國庫業務筆數計算，國庫業務電子化率總體高達99%以上，一些業務，如預算撥款、退庫等，已達到100%。國庫業務電子化在提升業務處理效率的同時，減少了很多人工處理中的業務審核功能，使相關國庫業務風險更加隱蔽、更難管理。

(四)國庫業務涉及單位部門較多，一旦發生風險影響較大。從寧波轄內情況看，目前國庫業務不僅涉及財政、國稅、地稅、海關、各預算單位及銀行等相關單位部門，而且隨著國庫集中支付改革、工會經費國庫收繳改革、國庫直接支付等業務改革的創新，服務對象已逐步擴展到工會組織、直接支付收款人等。一旦發生業務風險暴露情況，不僅直接損害服務對象、相關經濟主體的正當權益，而且會損害國庫的聲譽、地位。

二、國庫業務風險產生的原因分析

(一)業務制度和內控制度不健全、執行不充分。主要表現在：一是業務操作流程、所需資料缺乏明確規定或相關規定存在不合理之處。二是新系統上線以及業務變化、業務創新時，未及時修訂原業務制度。三是對已制定的制度規定未予充分貫徹落實等。

(二)部分國庫人員思想素質、業務素質不符合從業要求。一方面，如果從業人員受拜金主義、享樂主義等腐朽思想侵蝕，或自身存在投機、賭博等不良行為，往往容易無視法律法規規定，冒險挪用、盜用國庫資金。另一方面，如果從業人員因年齡偏大、知識結構老化等原因而對新的業務知識難以接受消化，導致業務能力水平不符合要求，往往容易因業務差錯產生風險。此外，隨著國庫業務的快速發展，國庫人員不足問題也容易成為國庫風險滋生的重要根源之一。

(三)業務系統不穩，應急水平不足。主要包括：一是業務系統不穩定甚至系統癱瘓將導致重大風險。二是系統管理疏漏導致的業務風險，如：系統參數未及時更新等。業務系統發生緊急情況時，若缺少必要的應急機制或應急能力水平不足，將使業務風險不能及時化解并增加風險損失。

(四)內外部溝通協調、對賬監督不充分。一是國庫工作開展事先未與財政、征收機關或人民銀行內部科技部門等做好溝通協調，導致事后業務管理出現疏漏等風險情況。二是與財政、征收機關及其他相關部門對賬不充分時，往往容易忽視資金挪用、盜用等。三是國庫業務監督不充分容易帶來業務風險。包括柜面監督中對財政部門提供的書面材料未認真審核導致資金錯誤劃轉，事后監督中對國庫部門業務差錯情況未及時發現等情況。

三、當前國庫風險管理狀況及缺陷：寧波案例

寧波轄內國庫對風險管理工作高度重視，不僅要求日常業務辦理嚴格執行相關制度規定，且積極采取措施努力將國庫資金風險維持在最低水平。一是以制度為準繩，嚴格根據相關制度規定做好日常業務。二是通過非現場監管、現場檢查等形式開展國庫業務監督檢查。非現場監管中，不僅積極完善業務資料報送機制，而且通過業務資料排查解決有關業務問題；在國庫現場業務檢查中，涵蓋國庫會計核算、統計分析等各方面業務內容，并仔細檢查業務憑證受理審核、業務會計處理、業務檔案保管等各個環節。三是積極借助事后監督方式強化國庫資金風險管理。在實現人民銀行國庫事后集中監督基礎上，2012年還督促實現各商業銀行代理國庫業務事后集中監督，提升國庫業務事后監督成效。此外，自2011年起還積極利用矩陣評價法開展國庫業務風險評估，根據評估結果合理調整國庫業務風險管理措施等。

與此同時，隨著轄內國庫業務新系統上線運行，對國庫業務創新要求越來越高及各項創新措施層出不窮，各級國庫運行環境不斷發展變化，轄內各級國庫資金風險管理中面臨著很多新情況、新問題。

(一)新系統上線將使部分業務制度規定不符合業務要求。轄內各級人民銀行國庫于2013年5月統一上線國庫會計數據集中系統（TCBS），替代原國庫會計核算系統（TBS）。這不僅使原TBS模式下部分業務制度規定不再符合新業務要求，而且現有TCBS業務制度規定也亟需結合轄內實際進一步細化完善。如，根據TCBS業務處理操作辦法規程，對市縣兩級政府如何按規定用土地出讓收入向中央和省級政府繳納新增建設用地使用費，目前仍沒有明確規定等。

(二)各支庫將成為獨立核算主體，增加資金風險產生渠道。此前，轄內各人民銀行國庫采用集中核算方式，資金收付由分庫統一辦理。TCBS上線后各支庫將與分庫一樣成為獨立核算主體，直接通過支付系統辦理大小額支付業務并與總行發生業務關系，改變集中核算模式下“批量處理、層層報解”的業務處理方式，各支庫資金風險控制要求及業務復雜程度都大大提高。如，不同財稅體制下預算收入分成報解核算能力、業務參數設置等，以往基本由分庫代為集中完成，此后均需各支庫獨立完成。

(三)國庫業務系統運行、維護以及應急管理都存在不足。一是系統功能本身存在風險。如：對TCBS，存在單一賬戶業務操作與TCBS不匹配的風險，主要表現為集中支付額度控制一旦出現失誤將很易造成國庫資金損失情況；對地方橫向聯網系統，則由于業務快速增長而使其業務處理能力很快處于飽和狀態等。二是系統運行維護仍需改進提高。如各代理國庫仍使用TBS，因此對代理國庫TBS系統運行維護提出了更高要求。三是業務系統應急管理存在明顯不足。如TCBS應急預案仍未出臺等。

(四)國庫從業人員素質未能滿足業務快速發展的要求。一是人員數量不足且年齡結構老化。以市分庫為例，國庫人員共13人，已連續七年未增加，45歲以上人員近80%。但與此同時，國庫業務量則增加了近5倍。二是人員業務素質存在差距。國庫業務的變化逐漸加快，對國庫人員學習創新能力的要求越來越高，國庫人員需持續學習以滿足業務發展需要。三是外界誘惑及人員道德風險。

四、政策建議

(一)努力增強業務系統穩定性，確保業務系統穩健運行。隨著國庫業務規模快速增長及業務電子化程度日漸提高，確保國庫業務系統穩健運行成為國庫資金風險防范的重要環節。為此，筆者建議：一是對 TCBS、TIPS、TMIS等全國性國庫業務系統，要加快系統運行維護機構隊伍建設，組織力量確保系統穩健運行。二是繼續對TBS系統運行維護加強培訓指導，確保系統運行穩定。三是積極做好系統應急管理工作，完善應急制度、開展應急演練，努力提升應急水平。

(二)進一步完善相關制度，強化業務辦理合規性、嚴密性。應進一步強化國庫業務及內控制度的嚴密性，確保業務辦理嚴密合規。一是及時梳理業務及內控制度規定，重點要根據業務系統變化及業務創新及時更新相關制度規定。二是審核業務交叉復核，逐級審批制度的合理性，發現問題及時改正。三是強化制度執行，通過培訓指導、業務檢查等措施形成“學制度、用制度”的意識氛圍。

(三)強化重點業務監督，完善與財政等相關部門的對賬機制。一是要求財政部門事先提供年度撥款計劃，在柜面監督中應認真審核財政部門撥款資金用途是否合理，金額是否在預算之內等。二是嚴格把關退庫業務，認真審核退庫是否符合相關文件規定，退庫依據是否有效，退庫審批是否符合程序等。三是加強對經辦人員的業務監管，嚴格落實撥款、退庫業務逐級審批制度，杜絕越權操作。此外，還應加強國庫部門與其他部門的業務對賬，鼓勵面對面對賬及開發系統實現電子對賬等。

(四)加強國庫隊伍建設，努力提升從業人員思想和業務素質。一是加強思想政治、職業道德教育，引導員工樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，提升愛崗敬業、廉潔自律的主動性、自覺性。二是結合實際合理設置國庫崗位，做到人盡其才，發揮各自特長。三是加大培訓力度，豐富培訓形式，提高培訓效果，營造濃厚的學習氛圍，不斷提高從業人員的理論水平和業務操作能力。