完善高校內部控制體系的思考

（煙臺大學 山東煙臺 264005）

近年來，隨著高校經濟業務多樣化、復雜化的變革，高校的內部管理制度凸顯弱化，內部監督機制嚴重缺失，致使高校舞弊和腐敗案件頻發，大量國有資產流失。對于高校管理上的這些漏洞和盲點，已經引起我國政府和教育主管部門的高度關注。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中提出：加強學校財務會計制度建設，完善經費使用內部稽核和內部控制制度。因此，高校建立健全一套完整、科學、合理的內部控制體系，能有效防止經濟舞弊案件的發生，保證學校資產的安全、經濟活動合法合規、財務信息真實完整。

一、高校內部控制工作存在的不足

（一）高校管理層對內部控制缺乏重視

目前，我國尚未建立完整的高等學校內部控制理論體系，缺乏相關的法規，內部控制還只是表現在內部會計控制層面上，而內部控制和內部會計控制的定位存在很大的差異，導致高校管理層對高校內部控制的目標、內容和重要性缺乏認識，認為內部控制只是財務部門或者是內部審計部門的工作，在實際工作中缺乏全面規劃，將自己和其他職能部門排除在外，從而制約了高校內部控制工作的順利開展，為高校舞弊和商業賄賂案件的發生提供了機會。

（二）高校內部控制機制建設不完整，經濟活動的決策、執行未能有效分離

現階段部分高校沒有制定完整的內部控制制度，或者是制定了但沒有有效執行，決策程序和議事規則不合理，高校內部有效權力分配制度混亂、職務分工和制約機制失控，各職能部門缺乏溝通聯系、相互制衡，使高校管理工作顯現出一些漏洞和盲點，例如，根據國家有關規定，使用科研經費購買的固定資產，都屬于學校的國有資產，必須納入學校資產進行統一管理，也就是說科研項目結題后用科研經費購置的固定資產應清點后移交給資產管理部門，由資產管理部門根據學校工作安排再進行統籌分配。但是，由于科研部門與資產管理部門缺少配合，資產管理部門對科研項目的完成情況不了解，使固定資產仍然長期滯留在項目組（負責人），致使有些項目負責人將其視為私人財產而占為己有，損公肥私的現象泛濫，極易造成國有資產流失。

（三）高校預算業務缺乏內部控制

高校預算管理是高校財務管理的關鍵內容，特別是在部門預算改革、國庫集中支付改革、政府采購及預算外資金“收支兩條線”管理制度改革等一系列財政預算管理體制改革之后，高校的內外部環境發生了很大變化，加強高校預算管理工作顯得更為重要。但部分高校預算管理還存在一些問題，缺乏規范的預算控制制度。

1.預算編制缺乏分析論證環節，內容不完整。多數高校的預算編制人員對新的經濟業務不進行充分論證和分析、對有關預算政策不熟悉、同參與高校經濟活動的各職能部門缺乏溝通協調，只是根據上年度收支情況適量增減，采用簡單的基數增量法編制預算，造成預算編制不細化、不科學。另外，由于高校預算編制的監督機制不健全，部分高校二級單位或職能部門的創收收入未能納入預算，使預算編制不完整，不能全面反映學校的財務狀況。

2.預算執行控制缺位，約束力較弱。部分高校領導忽視預算執行的嚴肅性，隨意批條子增加臨時支出，使實際支出脫離預算支出，預算執行流于形式，預算管理失去意義。

（四）高校收支業務缺乏內部控制制度

1.部分高校收入內部控制制度不健全，崗位設置不合理，職責權限不明確。涉及收入的合同或協議管理不完善，財務部門和審計部門對收入實現過程的監督機制較弱。

2.高校非稅收入收繳程序不規范，收費票據管理制度不健全，各相關職能部門分工不協調。比如，部分高校學生住宿費的收繳流程混亂，學籍管理、學生公寓管理和財務收費管理三部門信息不共享，財務部門將收費票據直接由收款單位保管，致使應收與實收金額不一致，收繳不及時，甚至部分職能部門私設“小金庫”，截留、侵占應交收入，造成高校腐敗案件頻發。

3.支出業務內部控制制度不健全，各項經濟活動的支出標準及報銷流程不明確，支出業務的審批、審核和支付等各崗位職責權限不清晰，致使一些違規支出發生，降低了資金的使用效益，給學校造成了經濟損失。

二、完善高校內部控制體系的措施

（一）加強宣傳力度，提高對高校內部控制體系的認識

財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，將于 2014年 1月1日起施行。該規范的出臺，為各行政事業單位制定適合自己實際情況的內部控制體系提供了政策依據，特別是在當前高等教育改革的關鍵時刻，更具有現實意義。高校應及時對本單位領導層、各級管理人員及全體教職工進行有關內部控制專業知識、法律、財務方面的教育培訓，并且要廣泛、深入地宣傳內部控制制度與高校管理和個人切身利益的關系，讓他們充分認識到高校內部控制是由高校領導層、各級管理人員及全體教職工共同參與實施的過程，強化單位內部控制意識，參與指導學校相關財務制度和內部控制制度的建立、實施和監督。只有建立起完善的內部控制制度，才能確保高校的各項工作順利開展。同時為規范約束高校領導，還應建立內部控制考核制度，并與職務晉升和干部考核結合起來。

（二）構建高校內部控制組織機構，明確職責權限

建立高校的內部控制組織機構，明確學校領導和各職能部門崗位的職責權限，保證不相容職務相互分離和組織機構間相互制衡等，加強對學校領導層權力的制約和監督。《行政事業單位內部控制規范（試行）》中指出：單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。根據我國高等教育法規定，高等學校的校長為高等學校的法定代表人，也就是說高校校長對高校內部控制的建立健全和有效實施負責。高校應建立以校長為主任，以財會、審計、紀監、后勤、基建、資產管理等職能部門負責人為委員的內部控制建設委員會，負責組織協調全校的內部控制工作，確保內部控制發揮有效作用。

（三）建立健全內部控制制度

高校的內部控制實施都是以制度為前提，內部控制制度包括高校的規章制度、管理辦法及實施細則等，而建立內部控制制度的過程，是高校從上到下系統分析經濟活動風險、梳理各項經濟活動的業務流程，也是明確業務環節、加強管理和控制的過程。高校要找準關鍵控制點，分析每個崗位的核心要害處，這樣才能防范和控制風險。高校應建立的內部控制制度主要包括：一是建立崗位經濟責任制和關鍵崗位輪換制度，根據每個工作崗位的不同點制定具體的考核指標，同時，要對某些關鍵崗位定期輪換，使相關崗位員工有序流動，既能提高員工素質，又能及時發現問題。二是建立授權批準制度和重要事項集體決策制度，杜絕越權審批。三是建立會計系統控制制度，完善會計憑證、會計賬簿和財務會計報告的處理程序，加強會計基礎工作規范化的定期培訓等。

（四）強化預算業務內部控制

預算控制是高校業務層面內部控制的關鍵內容。首先，高校要依據《預算法》、《預算法實施條例》及上級主管部門相關預算管理的文件精神和要求，健全預算編制、審批、執行和評價環節的內部控制制度，并且要及時做好宣傳和培訓工作，使學校領導和相關部門人員都樹立自覺執行和配合預算管理的意識，維護預算的嚴肅性和準確性。其次，預算編制要堅持“量入為出、收支平衡”的原則，全面分析高校各項經濟活動和資金收支情況，將高校的所有經費來源和資金收支納入預算管理。對高校的項目建設預算，要召集有關專家進行分析論證和立項評審，確保預算編制的完整性和科學性。最后，要加強預算的監督機制，完善預算執行控制，利用網絡財務管理系統監控各項支出預算項目進展情況，對超預算或預算執行較慢的現象，財務管理系統將自動關閉項目或及時預警，從而提高預算執行的規范性和有效性。

（五）完善收支業務內部控制

新的《高等學校財務制度》已經于2013年1月1日起實施，制度進一步強調高校要合法合規組織收入，依法加強各類票據管理，加強支出管理，進行支出績效評價以提高資金的使用效益。為此，高校要建立健全收支業務內部控制制度，規范收支業務流程。首先，高校財務部門要統一管理學校的所有經濟活動，清理高校各二級單位留存收入，加強涉及收入的合同或協議的管理，堅持授權批準與業務經辦、收款與會計核算等不相容職務分離控制。其次，高校要建立票據管理制度，設立票據專管員，及時做好票據登記核銷工作。同時，高校要做好收入分類管理，根據收入性質嚴格區分財政票據與稅務發票的使用范圍，例如，高校的非稅收入使用財政票據，有關后勤服務業務要領用服務業稅務發票等。再次，高校要加強支出業務控制，明確高校經濟業務的各項支出標準，規范支出報銷流程，堅持支出申請和內部審批、付款審批和付款執行等不相容崗位相互分離。按照支出業務的類別，確定內部審批、審核、支付、核算和存檔等支出各崗位的職責權限。最后，高校要加強財會人員的業務培訓和繼續教育工作，提高他們處理復雜經濟業務的能力。同時，要建立對財會人員定期考核的制度，并將考核結果與職稱或職務晉升掛鉤，以激勵他們愛崗敬業、做好財務管理工作的積極性。