國家水污染防治“十二五”戰略與政策框架

馬樂寬,王金南,王 東 (環境保護部環境規劃院,北京 100012)

戰略作為指導全局的謀略,其研究在各個領域均具有十分重要的意義.在環境保護事業發展初期,水環境保護方面的戰略研究即已引起我國學者的關注[1,2],圍繞太湖[3]、滇池[4]等重點流域或區域的水環境保護戰略研究也相繼展開,針對水污染嚴重、水資源短缺等問題探討針對性的對策.在國家層面,原國家環境保護總局 2002年研究編寫了《國家環境安全戰略報告》,提出了保障水環境安全的戰略目標和措施;2005年,召開了以“經濟快速發展的環境戰略”為主題的國際環境論壇,水環境戰略是三大專題之一[5];2007年,啟動了“中國環境宏觀戰略研究”項目,2011年形成 8卷的研究報告.國外單純研究水環境保護戰略的論文相對較少,主要涉及工業行業水污染控制[6]、跨界協調機制[7]、規劃編制技術[8]等相對具體的問題,但其戰略思想可通過其規劃來體現.如美國的水環境戰略規劃主要是強調目標與措施的針對性,以保障清潔安全的水為目標,針對國家地表水、地下水、海洋和濕地等建立了詳細的指標體系,并提出了 TMDL(最大日負荷總量)計劃等針對性措施[9].歐盟2000年出臺的水框架指令(WFD)強調流域綜合管理的思想[10],其目標是在2015年時使歐洲水體達到“良好狀態”的目的;其重點放在目標上而不是方法和標準上,這樣就允許各成員國開發綜合的和創新的方法來實現目標;成員國必須確定自己所屬的流域以及流域內的地塊,然后以 6年為規劃期制定流域管理規劃.

總體來看,由于戰略研究所針對的“全局”不同,戰略具有不同的尺度:在空間尺度上,既可以針對全國,也可以針對某一流域或區域;在時間尺度上,既可以是短期(如 5年)也可以是中長期;在涉及領域方面,既可以涵蓋水環境保護的各個領域,也可以針對某一領域的問題(如某一行業水污染控制)進行研究.因此,盡管各種研究成果之間可以互相借鑒,但是面對不同的“全局”,通常都需要重新分析研究.

水污染防治是我國水環境保護的主戰場.從“九五”開始,我國逐步建立了一套較為成熟的水污染防治工作機制,即以流域為單位,以重點流域為核心,與國家“五年計劃”的時段相匹配,編制重點流域水污染防治的五年規劃,指導全國的水污染防治工作.按此工作機制,在每個五年計劃之初,開展未來 5年的全國水污染防治戰略十分必要,它可以為未來 5年水污染防治規劃的編制乃至全國水污染防治工作的宏觀布局提供重要參考.“十一五”期間, 堅持有限目標、重點突破的指導思想,提出了規劃到省、任務到省、目標到省、項目到省、責任到省的原則[11],明確了地方政府對當地水環境質量負責,水污染防治取得顯著成效.“十二五”時期,經濟社會發展和水環境形勢均發生了變化,需要研究提出新的戰略框架.為此,本文主要采用“壓力-狀態-響應”的分析模式[12],在深入分析水污染防治內涵和形勢的基礎上,對“十二五”時期的防治目標及指標、重點任務、空間布局、組織實施等問題進行了研究,提出了“十二五”時期我國水防治的戰略與政策框架,以期為管理決策等相關部門提供參考.

1 “十二五”水污染防治的戰略定位

1.1 新時期下水污染防治的內涵

只有深刻理解了水污染防治的內涵,才能對水污染防治的終極目標(或者說長遠目標)有一個清楚的認識,從而進一步確定不同時期的階段目標和重點任務.因此,明確水污染防治的內涵是研究“十二五”戰略需要首先解決的問題.

人們對水污染防治內涵的認識是一個不斷深化發展的過程.我國的水污染防治工作于20世紀70年代起步,但直到20世紀90年代,對水污染的認識主要還是停留在對工業污染的控制,而忽視了城市生活污水處理和流域區域污染源的綜合防治[13],環境保護相對于經濟發展而言仍處于從屬地位.1996 年《水污染防治法》第一次修訂,標志著人們對水污染防治認識的極大提高:水污染防治應從單純點源治理向面源和流域、區域綜合整治發展;從側重污染的末端治理逐步向源頭和工業生產全過程控制發展;從濃度控制向濃度和總量控制相結合發展;從分散的點源治理向集中控制與分散治理相結合轉變.進入21世紀以來,在科學發展觀的指導下,環境保護在國家戰略層面上逐步上升到與經濟發展并重的地位,2005年發布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》(國發[2005]39號)和 2006年召開的第六次全國環境保護大會,明確提出了“讓人民群眾喝上干凈的水”、“不欠新賬,多還舊賬”、“從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題”等重要指導思想,深化了人們對水污染防治思路、目標、手段等方面的認識.2008年,胡錦濤總書記從推進生態文明建設的高度出發,提出了“讓江河湖泊休養生息、恢復生機”的指導思想,使得水污染防治的內涵中增加了水生態恢復的內容.2011年國務院發布的《關于加強環境保護重點工作的意見》(國發[2011]35號)和召開的第七次全國環境保護大會提出了“積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路”、“著力解決影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題”等要求,2012年4月召開的全國污染防治工作會議提出了“由以常規污染物為主向常規污染物與高毒性、難降解污染物并重轉變、由單一控制向綜合協同控制轉變、由粗放型向精細化管理模式轉變、由總量控制為主向全面改善環境質量轉變”四個轉變,對水污染防治工作作出了更為明確和細化的要求.

歸納起來,作者認為新時期下水污染防治的內涵是以所有污染物為防治對象,以工程、技術、生態、法律、經濟等手段的綜合運用為途徑,以水環境質量的全面改善為原則,以全面保障群眾健康、恢復江河湖泊生機活力為最終目標,促進環境保護與經濟社會的協調發展.其中既有改善水環境質量的要求,也有水生態恢復的要求.

1.2 “十二五”水污染防治形勢

“十一五”期間,我國水污染防治工作取得了較為突出的成果.2010年化學需氧量比 2005年下降12.45%,全國地表水國控斷面水質優于Ⅲ類的比重提高到 51.9%.其中,與 2006年相比,2010年重點流域國控斷面水質達到或優于Ⅲ類的比例增加了13.4個百分點,劣Ⅴ類斷面比例下降了16.9個百分點,國控斷面高錳酸鹽指數指標改善了30%.同時,部分流域和區域水生態開始恢復,例如松花江流域野生魚類種群數量有所增加,東方白鸛等珍貴水禽在松花江入黑龍江口的濕地已有穩定的種群棲息;山東淮河和海河流域59條河流實現了“有水就有魚”.

然而,“十二五”時期水污染防治形勢依然嚴峻,突出表現在3個方面.一是部分區域水污染嚴重,并且重金屬、持久性有機污染物等長期積累的問題開始暴露,“償還舊賬”的壓力很大.據統計,重點流域2010年仍有23.4%的國控斷面和13.9%的國控點位水質為劣Ⅴ類,其中遼河、黃河中上游總體水質屬中度污染,海河、巢湖環湖河流、滇池環湖河流和湖體屬重度污染;白洋淀為中度富營養,滇池為重度富營養.二是“十二五”時期是我國工業化、城鎮化和現代化的快速發展時期,發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出,流域面源污染防治、水生態保護和修復任務艱巨,人民群眾改善水環境質量的要求更為迫切和嚴格,要做到“不欠新賬”的壓力也很大.三是隨著石油化工等高污染行業沿江分布的聚集,水環境風險日益凸顯,如何保障水環境安全也是一個嚴峻的挑戰.

1.3 “十二五”水污染防治戰略目標及其指標

相對于水污染的長期進程,“十二五”水污染防治僅是其中的一個階段.因此,在制定這一階段的目標時,要立足于水污染防治的長期進程和當前形勢,兼顧防治需求和可達性.從水污染防治目標約束機制來看,目前我國的水污染防治已由濃度控制轉為總量控制,最終要轉為質量控制.但現階段污染減排還難以確保環境質量同步改善[14],宜采用總量控制約束性、質量改善指導性模式,建立污染物總量控制和環境質量改善并重的指標體系[15].因此,結合上述對水污染防治內涵和當前形勢的分析,銜接我國2020年全面建設小康社會的宏觀布局,作者認為“十二五”水污染防治的總體定位是以總量控制為約束、以質量改善為指導、推動水污染防治由污染治理為主向污染治理與生態修復并重轉變,主要目標一是污染物排放總量持續削減,二是水環境質量繼續改善,三是水生態得以逐步恢復,四是水環境安全得到保障.據此建立“十二五”水污染防治目標指標體系.

1.3.1 水污染物排放總量控制指標 總量控制指標是約束性指標,應根據水質超標因子分析,選擇具有普遍性、可監測、可統計、減排技術經濟合理的指標.總體上看,“十二五”時期應選擇化學需氧量和氨氮作為全局性的總量控制指標,而對于湖泊流域及水庫匯水范圍還要增加總氮和總磷指標,同時鼓勵不同區域根據自身的主要水質超標因子選擇特定的區域性控制指標.

1.3.2 水環境質量指標 “十一五”期間主要以有機污染防治為主,在水質目標制定和評估考核時也主要關注化學需氧量、高錳酸鹽指數等部分指標,對于以其他指標為主要超標因子的斷面,則不能客觀地反映水質的真實情況,往往出現評價結果與人們的真實感受不一致的情況.因此在制定“十二五”時期的水質目標時,建議選擇《地表水環境質量標準》[16]表 1 中除水溫、總氮、糞大腸菌群以外的21項指標,以強調水質的全面改善.由于“十二五”時期是質量改善指導模式,在確定各指標的具體目標值時,不宜直接根據功能區水質要求來確定,而是要在充分分析水質改善可達性的基礎上來確定.

1.3.3 水生態指標 從水污染的需求來看,全面保障群眾健康、恢復江河湖泊生機活力是長期的目標;同時,我國經濟社會發展的宏觀戰略提出了不斷提高生態文明建設水平、到2020年全面建設小康社會的要求,在近期目標中也包含了水生態恢復的內容.而從當前形勢和可達性方面來看,“十一五”期間部分區域水質顯著改善,水生態已經有所恢復.因此,“十二五”時期的水污染防治目標應包括水生態恢復的內容,以推動水污染防治由污染治理為主向污染治理與生態修復并重的格局轉變.水生態指標是指導性指標,“十二五”時期可考慮僅對水質較好、有一定工作基礎的區域提出水生態恢復要求,而不必作為一項全局性的指標.在指標選擇上,考慮到目前水生態監測能力的制約,建議可選擇魚類、鳥類等水生動植物的種數等便于計量的指標.

對于水環境安全方面,由于目前難以建立便于定量化監測和管理的指標,因此在目標中僅作定性要求,在重點任務中落實.

2 “十二五”水污染防治戰略任務

2.1 “十二五”水污染防治的重點工作

根據對“十二五”時期防治形勢和目標的分析,確定削減總量、改善質量、防范風險為“十二五”時期的工作重點.其中,削減總量是應對“十二五”經濟增長壓力、做到“不欠新賬”的主要抓手,針對影響水質的主要污染物實施嚴格的減排,可以促進一大批水體水質改善.改善質量一方面是對削減總量的補充,對總量控制指標之外的區域性特征污染物采取針對性的防治措施,推進水質全指標改善;另一方面,還包括對歷史遺留污染的治理,體現“多還舊賬”的要求.考慮到“十二五”時期水環境風險日益凸顯,水污染事故一旦發生,不僅以往的防治成果付諸流水,而且治理的難度和成本也很大,還可能對人們的健康及生命財產安全造成嚴重的威脅,因此防范風險、保障水環境安全也是一個重點.這樣,“削減總量-改善質量-防范風險”構成了“十二五”時期水污染防治工作的主線.需要說明的是,水生態恢復也是防治目標之一,盡管在“十二五”時期主要是從部分區域逐步開始恢復,其重要性相對前三者較弱,但也是“十二五”時期的一項重要工作.

2.2 “十二五”水污染防治的具體任務

圍繞“十二五”時期水污染防治工作重點(即以“削減總量-改善質量-防范風險”為主線),主要應細化落實六項任務(圖 1):保障人們飲水安全、工業污染防治、城鎮生活污染防治、環境綜合整治、生態恢復和風險防范.如果說水污染防治是一套“組合拳”,那么各項任務就是構成“組合拳”的基本招式.在水污染防治實踐中,要根據不同區域的具體特征,靈活運用、有機組合這些基本“招式”,構建針對性的綜合防治體系.

圖1 “十二五”水污染防治戰略任務體系Fig.1 Strategic tasks for water pollution control in the“Twelfth Five-Year”

2.2.1 加強飲用水水源保護 主要是在劃定飲用水水源地保護區的基礎上,依法取締保護區內的違法建設項目和活動,解決人為污染引起的超標問題,防范保護區上游及徑流補給區內高污染高風險行業和交通流動源風險,強化飲用水水源環境監測,及時掌握水質狀況,提高飲用水水源地污染應急能力,切實保障人民飲水安全.

2.2.2 提高工業污染防治水平 主要從源頭控制和末端治理兩方面入手.一方面加大工業結構調整力度,淘汰落后產能,嚴格環境準入,嚴格執行環境影響評價和“三同時”制度,積極推進清潔生產,對超標排放和超總量排放的企業、直排干支流的化工企業、排放重金屬等有毒有害物質的企業依法實行強制性清潔生產審核,從源頭上減少水污染物的產生量.另一方面,要提高工業污染深度治理水平,鼓勵企業在穩定達標排放的基礎上集中建設污水深度處理設施,提高企業中水回用比例,從末端上減少水污染物的排放量.

2.2.3 系統提升城鎮污水處理水平 加強城鎮污水處理廠配套管網建設,提高污水收集率和處理率,充分發揮已建污水處理設施效益;根據城市化發展的需要繼續推進污水處理廠建設,并根據受納水體功能要求選擇適合的處理工藝和執行相應的排放標準;加強污泥安全處置,加大污泥資源化和綜合利用力度,同時不斷提高污水再生利用率,尤其是海河等水資源供需矛盾突出的流域;強化污水處理設施運營監管,加強進出水的監督,注重政府引導和市場運作相結合,加大污水處理費征收力度,確保已建設施穩定運行.

2.2.4 積極推進環境綜合整治 根據土地消納能力合理確定養殖規模,以資源化利用為指導原則,防治畜禽養殖污染;通過推行生態養殖、在重要湖庫水體取締網箱養殖等措施不斷加強水產養殖污染治;通過推廣測土配方施肥、生物農藥和高效低毒低殘留農藥、調整種植結構和空間布局等手段,逐步減少種植業污染物產生;采用沼氣池建設等資源化利用手段,解決農村糞便、生活垃圾等污染,積極推進農村環境綜合整治;通過船舶廢棄物接收站點、船舶生活污水岸上接收站點和化學品運輸船舶洗艙基地建設等手段,加快實施船舶流動源污染防治.

2.2.5 積極開展水生態保護和修復 推動水污染防治由治理為主向治理與生態恢復并重的歷史性轉變 因地制宜利用支流河口及河流入海口的開敞河勢、回水區等自然條件建設規模化濕地,恢復河岸帶植被,保障河道生態需水量,恢復河流生態系統;實施退田還湖,有效保護和改善水生動物及遷徙性鳥類的生境,加強水生態監測、評估和預警,加強藍藻水華防治,恢復湖泊生態系統;加強水庫消落區的管理,進一步強化水域清漂工作,促進水庫生態系統健康.

2.2.6 提升流域風險防范水平 增強環境監管能力,全面提升各級環境監察機構的工作能力和標準化建設水平,加強重點污染源監督性監測和水環境質量監測,及時發現問題;強化日常監察執法,整治環境違法行為,排除安全隱患,完善環境風險防范相關技術政策、標準、工程建設規范等制度,嚴格落實企業環境安全主體責任;強化環境應急管理,制定切實可行的環境應急預案并定期演練,加強環境應急管理、技術支撐和處置救援隊伍建設,建立健全物資保障體系,依法科學妥善處置突發環境事件.

3 “十二五”水污染防治的空間戰略

戰略任務主要是針對水污染中的主要問題而制定的針對性措施.從水污染防治總體戰略的層面來看,還要考慮這些措施如何在空間上部署.因此,空間戰略也是總體戰略的重要組成部分.從體現水污染空間分異[17]和便于水環境管理的角度出發,本文建議建立“流域-控制區-控制單元”的三級分區體系,作為水污染防治戰略任務空間布局的基本框架,并實施分級管理和分類指導,如圖2所示.

圖2 “十二五”水污染防治空間戰略Fig.2 Spatial strategy for water pollution control in the“Twelfth Five-Year”

3.1 建立分區防治體系,細化落實水污染防治任務

在“流域-控制區-控制單元”三級分區體系中,流域決定了產匯流以及污染物遷移轉化的基本格局,是最高層次的空間單元;該層面重點把握水污染防治的宏觀布局,明確流域水污染防治重點和方向,協調流域內上下游、左右岸各行政區的防治工作.控制區邊界一般是省級行政區邊界與流域邊界相切割而確定,該層面重點落實地方政府水污染防治目標、責任和任務;而控制單元則是根據流域內不同區域具體水環境特征而劃分,針對更為具體的水環境問題提出更具針對性的措施,確保水污染防治取得實效.根據實際需要,控制單元下面可進一步劃分控制子單元.可以看出,這一分區體系既有利于遵循水污染物遷移轉化的客觀規律、識別不同區域的水污染特征從而制定針對性的防治方案,又有利于行政部門開展管理工作,因而具有突出的優點.

3.2 實施分級防治,突出水污染防治重點區域

據初步統計,松花江等 8個重點流域中,76.4%的劣Ⅴ類斷面集中在面積占30.6%的區域.因此,“十二五”水污染防治要集中力量,突出重點.在控制單元中,可綜合考慮水體敏感性、水環境問題重要性、排污量大小、水體受污染程度、環境風險強弱等因素,進一步劃分為優先控制單元和一般控制單元,實施分級防治.優先控制單元是流域水污染防治的重點區域,承擔著流域總量削減、水質改善和風險防范的主要任務,要加大投入,制定水污染防治綜合治理方案,力求水污染防治取得明顯成效.

3.3 開展分類指導,探索水污染防治新模式

根據不同區域的水污染特征將其適當歸類,對各類區域制定一般性的防治思路,可為防治工作提供參考和指導,有利于探索建立一些有效的防治模式.根據各控制單元水污染狀況、水環境改善需求和水環境風險水平,可將控制單元分為水質維護型、水質改善型和風險防范型3種類型,實施分類指導.其中,現狀水質較好的控制單元,要加大水環境保護力度,重點實施水源涵養、濕地建設、河岸帶生態阻隔等綜合治理工程,維護良好水環境質量.現狀水質較差的控制單元,可采取綜合性的治理措施,大幅削減污染物排放量,確保城市水體和重點支流水環境質量明顯改善.環境風險較大的控制單元,應加大環境監管力度,著力降低資源能源產業開發的環境風險,加強沿江化工、危險化學品生產企業風險隱患排查,提高風險防范水平.

4 “十二五”水污染防治政策框架

從水污染防治總體戰略的層面來看,如何組織相關人員和力量開展水污染防治工作的問題,需要一套有效的政策制度,因此本文進一步對“十二五”水污染防治的政策框架進行探討.

首先,水污染防治工作的組織實施主要涉及到政府及相關行政部門、企業和公眾,其中,地方各級政府是水污染防治的責任主體,環保、水利等部門之間要加強協調配合,企業要履行治污責任,公眾要積極參與和監督.相應地,需要建立和完善地方政府目標責任制、水污染防治規劃考核制度、部際聯席會議制度、水環境信息共享與公開等制度,將各方力量凝聚成強大的合力.其次,要建立并完善相關的法規、標準,創新環境政策,包括總量控制、飲用水源保護、水功能區管理、排污許可證、生態補償、排污權有償使用和交易等方面,以便為環境執法提供依據,并形成一批長效機制.此外,還要注重科技研發,加強水體污染控制與治理科技重大專項等項目科技成果的推廣與應用,不斷提高治污水平,因此需要出臺相應的引導和鼓勵政策.上述政策、法規和制度的建立和完善,基本明確了水污染防治各方的責任和義務,可有力促進水污染防治工作的有序開展.

5 結語

“十二五”時期,建議我國水污染防治建立“流域-控制區-控制單元”三級分區體系,實施分區、分級和分類管理,以“削減總量-改善質量-防范風險”為主線,重點實施保障人們飲水安全、工業污染防治、城鎮生活污染防治、環境綜合整治、生態恢復和風險防范 6大戰略任務,完善目標責任制、部門聯動及公眾參與等政策制度,持續削減污染物排放總量,全面改善水環境質量,逐步恢復水生態健康,加強防范水環境風險,推動水污染防治由污染治理為主向污染治理與生態修復并重轉變,為2020年全面建設小康社會奠定良好的基礎.在重點流域“十二五”水污染防治規劃編制及實施工作中,建議以“流域-控制區-控制單元”三級分區體系為基礎,根據不同區域的水環境和經濟社會發展特征,因地制宜確定水污染防治目標,制定針對性的防治方案.

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