日本對上海合作組織的對策及其背后邏輯

■ 王疆婷／文

日本對上海合作組織（簡稱“上合”）的關注與其中亞外交政策的不斷升級密切相關。蘇聯解體后，日本很快便承認中亞國家并與之建交。在日本的積極努力下，中亞國家成為官方開發援助（ODA）對象國。多年來，日本給予中亞國家各種形式的援助，成為中亞地區主要的援助國。1997年，日本首相橋本龍太郎提出“歐亞大陸外交”戰略，將中亞及高加索八國稱為“絲綢之路地區”，稱要加強與這些國家的雙邊關系。2004年，日本外長川口順子出訪中亞時提出建立“中亞+日本”對話機制，確立了日本同中亞國家的多邊合作關系。2006年，日本外長麻生太郎發表“建立自由與繁榮之弧”，同年8月日本首相小泉純一郎出訪哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦，這是日本首相首次訪問中亞，也是小泉卸任前的最后一次出訪。可以看出，日本對中亞地區的重視程度不斷加深，對中亞的外交政策不斷升級。

“上合”的快速發展一定程度上刺激了日本加大對中亞外交的力度，日本對中亞政策的不斷升級也使其必須對“上合”的舉動保持密切關注。在這種情況下，“如何與‘上合’相處”成為日本政府無法回避的重要問題。具體來說，日本政府對該問題的思考分兩步進行，首先考慮的是“是否要加入”，接下來考慮的是“是否要同其合作”。

關于“加入”的問題——學者建議與政府決策的分歧

一國做出某項決定或制定某項政策，一定是在盡可能全面準確地掌握相關信息的基礎上進行的。日本政府在決定“是否加入”之前，也一定要對“上合”的基本情況有所了解。對日本政府來說，學者研究是了解“上合”的一個重要途徑。不少日本學者很早就開始“上合”的相關研究，一些學者還被邀請到國會介紹“上合”相關情況，其中有些研究成果值得關注。

第一，“上合”的性質特征。清水學認為“上合”是“多極主義的一部分”。從中俄聯合軍演、取消美軍長期駐留權、接收伊朗為觀察員國等一系列行動“可以看出（該組織）對美國的牽制”。

第二，“上合”的功能作用。毛里和子將其總結為三點：一是確保中國西北地區的穩定與安全；二是聯合打擊恐怖主義；三是獲取石油能源。

第三，“上合”面臨的難題。歸納起來，內部問題有三：一是組織內部“多元文化主義背景”問題；二是擴展合作領域的問題；三是中俄兩國在中亞地區的平衡問題。外部問題主要是“美國的疑慮”問題。

不少學者還在研究基礎上就“是否加入”提出建議。高木誠一郎2005年就主張“日本作為觀察員國加入”，其理由是在維護地區安全方面，要加強中日交流。日本國際問題研究所也在向外務省提交的研究報告中提出“緊急建議”，即日本應該積極加入“上合”。原因有三：一是日本不會過分強調“民主”和“人權”，“上合”加盟國不必對日本心懷芥蒂；二是“上合”如能吸收日本，其“開放性”與“透明性”會一舉擴大；三是在維護地區穩定、倡導自發的區域協作精神方面，日本同“上合”目標一致，與其成立一個并行的組織與之對抗，不如通過加入“上合”來增強自身存在感，以較小成本獲取較大利益。

也有人認為那些“不加入就無法同中亞國家對話”的說法“實在是杞人憂天”，因為“中亞國家自獨立起，就同日本發展了獨自的關系”，并且“無論哪個國家都不會獨占中亞。中亞各國也會權衡利弊，保證最大權益”。總之，日本“不必考慮加入，只要加強中亞國家的獨立與團結就可以了”。

在對“上合”的基本情況以及學者的政策建議有所了解后，日本政府卻做出一個與大多數學者的建議相反的決定。日本外務副大臣鹽崎恭久在記者見面會上明確表示：日本將以“自己的方式”（即“中亞+日本”機制）繼續同中亞國家交往聯系，也期待“上合”以“自己的方式”繼續為地區和平穩定做出建設性的貢獻。由此可見，關于“是否要加入”的問題，日本政府給出了否定的答案。

關于“合作”的問題——日本政府的權衡與觀望

如果不加入，那么是否要與其合作？圍繞該問題，學界也有過討論，且不少學者持贊同觀點。中川十郎認為，無論從資源能源還是地緣政治的角度考慮，日本都應進一步強化同“上合”的關系。巖下明裕建議日本同“上合”可以在一個類似“上海合作組織+α”框架下合作，日本將在“上合”與西方國家間扮演“橋梁”或“調解人”的角色。

日本國會中也出現希望日本積極同“上合”合作的聲音。社民黨議員辻元清美就表示希望日本能夠同“上合”進行多方面的交流對話，比如在環境保護、應對氣候變暖等方面，可以利用日本的技術。在對阿富汗進行人道主義援助方面也可以合作。

然而，更多的日本議員則對“上合”心懷芥蒂，強調其“反美”性質。自民黨議員三矢憲生認為，中國、俄羅斯和哈薩克斯坦等國家建立的上海合作組織，現在伊朗也參加了，說起來總是有同美國相抗衡的意思。日本眾議院外務委員會委員鈴木馨也表示，需要注意到中國正在積極加強同東南亞及中亞的關系，……從前的上海五國變成上海合作組織，……日本同中國的對抗關系無論如何都存在，必須時刻牢記在東亞有兩個區域大國（中國和日本）。

面對學界及國會中的爭論，日本政府表現得較為慎重，對“是否要同其合作”尚未給出明確答案。當被問到日本政府要如何同“上合”合作時，日本副外長伊藤信太郎沒有直接正面地回答，而是說“我們不是‘上合’成員國，但我們非常關注該組織如何為中亞及周邊地區的安定做出貢獻。今年3月份‘上合’議長國俄羅斯將召開援助阿富汗的特別會議，屆時我國將派代表團參加，就阿富汗的穩定發展與相關各國交換意見。目前，我國對‘上合’沒有特別的問題提出，我們期待其今后能夠保持透明性，為地區的穩定與發展做出貢獻。”由此可見，日本政府并未表現出要同“上合”合作對話的意愿，但也沒有完全否定。日本政府這種權衡與觀望的姿態意味著雙方仍然存在著對話與合作的空間。

日本外交決策的背后邏輯

日本國會與學界關于“上合”相關問題的討論從一個側面反映出日本政府對“上合”的重視與關注。雖然不少學者認為日本應該加入“上合”或應該積極同其合作，但日本政府卻對此反應冷淡且言辭謹慎，先是明確表示要按照日本“自己的方式”同中亞國家發展聯系，后又對雙方合作的說法不置可否。之所以學者建議與政府決策之間會產生分歧，其主要原因在于兩者對問題的思考側重點不同。學者要立足于某個領域進行細致深入的研究，向公眾或政府提供該領域內詳細準確的信息，反映該領域的真實全貌；而政府則必須著眼于全局，即便是關于某個領域的政策，也一定要在綜合考慮、多方權衡各個重要領域情況的基礎上制定。可以說，學者建議也許是理想狀態下的正確選擇，而政府決策則是現實狀態下的妥協結果。日本政府關于“上合”的決策是經過慎重考慮后做出的，其態度行為或政策取向的背后有邏輯可循。

第一，“日美基軸”是日本外交的基本路線。“日美基軸”就是以日美關系為“基軸”的外交路線，是戰后日本外交的重要支柱。具體來說，日本要在國際事務上追隨美國，以換取美國為日本提供的安全保障。盡管這種“綁架在美國戰車上”的外交模式頗受詬病，但卻是長期主導日本外交決策的重要原則。直至今日，日本外交仍極大地受到美國影響，日美關系仍是考察日本外交的重要變量。

因此，日本政府在制定外交政策時，首先要考慮它是否與美國的外交政策相抵觸，是否會對日美關系產生不利影響。假如答案是肯定的，那么日本政府基本上不會采取這項政策或行動。

在日本，“上合”經常被貼上“反美”標簽。不少學者提到“上合”對美國的牽制作用，一些議員更是大肆宣揚“上合”與美國相抗衡。日本的大眾媒體也非常熱衷于報道此類話題，已被公認為“能夠代表日本”的《朝日新聞》為例，其關于歷次“上合峰會”的新聞標題中就多次出現“牽制美國”、“批評美國單極支配”等字眼。在這樣的輿論氛圍下，日本政府斷然不會選擇加入。

第二，“政治大國”是日本外交的重要目標。在不偏離“日美基軸”外交路線的前提下，日本外交政策的制定原則是盡可能保證本國利益最大化，最大程度實現國家戰略目標。如果與國家利益相符，且有助于國家戰略目標的實現，那么日本政府當然會積極促成此項政策出臺。20世紀80年代初日本確立了“政治大國”戰略目標，要努力提高日本在國際上的政治地位。因此，是否有助于增加日本在國際事務上的發言權，是否有助于擴大日本在國際社會的影響力，是否有助于日本成為“政治大國”就是日本制定外交政策的重要準則。

日本對中亞政策的不斷升級是日本實現“政治大國”戰略目標的重要舉措。日本加大對中亞的外交力度，有助于增強日本的政治影響力及其在國際事務上的發言權。同時，日本也希望通過對中亞地區的經濟援助獲取中亞國家對其“入常”的支持。日本最初進入中亞時，曾將中國視為潛在伙伴。但是，隨著“上合”的不斷壯大，日本開始擔心它將變成由中俄主導的排他性地區集團。在這種情況下，日本認為如果以觀察員國身份或其他形式加入“上合”，那么在“中俄主導”之下將很難有所作為，更不用說增強日本的政治影響力或者擴大日本在國際事務上的發言權了，這有悖于日本實現“政治大國”戰略目標。從這個角度來說，日本也不會考慮“加入”。

日本同上海合作組織合作的可能性

盡管日本加入“上合”的可能性微乎其微，但雙方仍存在合作空間。只要不偏離“日美基軸”外交路線、不影響日本實現“政治大國”戰略目標，日本不會排斥同“上合”合作，甚至會積極推動雙方在某些領域的合作。

在維護地區穩定方面，同“上合”進行建設性對話是有利于日本國家利益的現實選擇。除了謀求成為“政治大國”外，維護本國能源安全、實現能源進口渠道多元化也是日本在中亞地區的重要利益訴求。日本曾設想修建一條從中亞經中國到達本土的油氣管道，但由于種種原因未有進展。后日本轉而推進南向通道建設，而前提條件是必須確保阿富汗和巴基斯坦局勢穩定。然而北約主導下的阿富汗重建工作并未有效改善安全環境，甚至巴基斯坦也出現塔利班化。在這種情況下，北約向“上合”發出尋求對話與合作的積極信號。日本也表現出積極配合的態度，派代表團參加2009年3月由“上合”議長國俄羅斯召開的援助阿富汗特別會議，就阿富汗的穩定發展與相關各國交換意見。

在能源領域，日本同“上合”也存在合作空間。2009年12月，中國—中亞天然氣管道建成通氣，該管道起始于土庫曼斯坦—烏茲別克斯坦邊境，經烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦到達中國新疆霍爾果斯，通過新疆境內的西氣東輸二線運至中國上海、廣州及其他十多個省市地區。假如這條管線可以繼續向東延伸至日本，那么就基本實現了日本最初的中亞能源引進戰略設想。而且與“南向通道”相比，這將極大地降低日本能源進口的經濟成本與安全風險，在技術管理方面也更便于操作。雖然實現該設想遠非易事，但對日本來說，在能源領域同“上合”對話與合作，顯然極具吸引力。

總之，“日美基軸”外交路線與“政治大國”戰略目標在相當大程度上左右著日本的外交決策。也正因為此，日本不會選擇加入“上合”。但在不偏離“日美基軸”外交路線、不影響“政治大國”戰略目標的前提下，日本也不會排斥同“上合”在某些領域合作，甚至會積極推動雙方合作的實現，特別是當這些合作可以滿足日本的利益訴求之時。當然，雙方合作最終是否可以實現還要看其他方面的情況，比如中日關系的好壞、日本國內的政治狀況等也是需要考慮的因素。

[1] 清水學.上海協力機構と中央ユーラシアの再編成[EB/OL].(2006-11-11). http://www.law.osaka-u.ac.jp/c-forum/symposium/0611shimizu.htm

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[3] 島村智子.上海協力機構（SCO）創設の経緯と課題[J]. レファレンス. 2006, 12: 55-57.

[4] 日本國會會議記錄，第162屆，參議院，3號，2005-2-21.

[5] 日本國際問題研究所.我が國のユーラシア外交—上海協力機構を手がかりに―.2007，3：48-50.

[6] 河東哲夫.上海協力機構を通じないと中央アジアと話もできない.[EB/OL].(2008-5-28). http://www.tkfd.or.jp/blog/kawato/2008/05/post_67.html

[7] 副大臣會見記録[EB/OL].(2006-06-15). http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/kaiken/fuku/f_0606.html

[8] 中川十郎.北東アジアと上海協力機構.[EB/OL] (2010-03-30). http://www.nease-net.org/nakagawa%20paper%20100330-1.doc

[9] 巖下明裕.上海合作組織與日本：一起行動重新構建歐亞共同體[J].包毅，譯. 俄羅斯中亞東歐研究，2008，3：92.

[10] 日本國會會議記錄，第171屆，眾議院，16號，2009-6-17.

[11] 日本國會會議記錄，第180屆，眾議院，2號，2012-6-15.

[12] 日本國會會議記錄，第164屆，眾議院，7號，2006-3-29.

[13] 同 [10]。