試論健全與發展中國特色社會主義協商民主

韋幼蘇

（南開大學馬克思主義教育學院，天津 300071）

黨的十八大報告在我們黨的代表大會歷史上第一次明確提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”，并把協商民主上升到與選舉民主并行的制度層面，強調要“健全社會主義協商民主制度”，以此作為推進政治建設和政治體制改革要抓好的七項重要任務之一。但是，協商民主的概念與理論卻源自西方，是西方學者在反思代議民主不足的基礎上于20世紀80、90年代提出的一種新的民主理論范式，其要旨在于通過政治決策過程中的公眾普遍參與尋求最大共識以促進決策的合法性與科學性。

一、西方協商民主理論的興起及其借鑒意義

西方傳統的民主理論是多數民主論，多數民主模式被視為西方民主國家的主導性模式。1980年，美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特（（oseph M.Bessette）在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中較早從學術意義上使用“協商民主（deliberative democracy）”一詞。但是，直到1987年伯納德·曼寧（Bernard Mannin）的論文 《論合法性與政治協商》和1989年喬舒亞·科恩（Joshua Cohen）的論文《協商民主與合法性》相繼發表后，協商民主一詞才流行開來。到了20世紀90年代后期，更多學者開始進行深入探討協商民主，如公共協商的概念、協商民主的制度機制﹑協商民主的必要性等。“近幾年，西方政治協商民主理論研究進入另一個轉向階段，即轉入政治實驗研究。政治學者結合各國不同的政治問題，或結合地方上不同的實際問題展開了各種不同形式的政治實驗，以驗證、修正、發展協商民主理論。 ”

然而，到底何謂協商民主，西方學術界并無公認的概念。有些學者將協商民主看成是一種決策機制，或者說決策形式，例如，戴維·米勒（David Miller）認為，“如果我們想要真實世界中我們稱之為民主的體制成為更為真實的民主，我們則需要設法去推動它們朝著協商模式的理想邁進。那這個理想民主是什么呢？當決策是通過公開討論過程而達成，其中所有參與者都能自由發表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見，這個民主體制就是協商性質的。”因為這種決策方式不僅能反映所有參與者在協商之前各自的利益和觀點，而且表明決策是在平等考慮各方觀點之后的產物，同時，這種決策方式也表明了用來解決分歧的原則和程序。科恩則認為：“協商民主觀念來源于民主社團的直觀理想，在這種社團中，其條件和狀態的正當性是通過平等公民之間的公開爭論和推理而實現的。在這樣一種秩序中，公民共同承諾通過公開推理來解決各種集體選擇的總是并且在他們建構自由﹑公開協商框架的意義上，將其和種基本制度都看成是合法的。 ”“概略地講，協商民主意味著一種事務受其成員的公共協商支配的社團。……這種社團的價值將民主本身視為一種基本的政治理想，而不僅僅是可以根據某方面的平等或公正價值來解釋的衍生性理想。”也就是說，協商民主是一種組織形式，一種其事務由其成員通過公共協商來決定的社團。還有些學者將協商民主看成是一種治理形式，如美國政治學者埃米·古特曼（Amy Gutmann）和丹尼斯·湯普森（Dennis Thompson）認為，“自由而平等的公民（及其代表）通過相互陳述理由的過程來證明決策的政治性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，審議的目標是做出決策，這些決策在當前對所有公民都具有約束力，但它又是開放的，隨時準備迎接未來的挑戰。”他們特別強調的是公民及其代表對其決策的正當性必須通過公共協商或者說政治討論來加以證明。約·埃爾斯特（Jon Elster）認為，雖然研究者們之間關于協商民主的定義存在很大分歧，但“所有人都同意該觀念涉及集體決策，而所有將受到這一決策影響的人或其代表都參與了該集體決策：這是其民主的部分。同樣，所有人還同意該觀念涉及經由爭論進行的決策，這些爭論既來自參與者，也面向參與者，而這些參與者具備了理性和公正這樣的品德：這是其協商的部分。”

總之，無論如何界定協商民主，協商民主的核心都在于協商，即：協商民主強調的是普通公民及其代表以對話、討論、辯論等形式參與公共決策過程以形成能夠最大限度滿足所有公民愿望的公共政策這樣一種民主形式。

協商民主理論的矛頭所向主要就是西方以多黨競爭、自由選舉為主要特征的代議制民主自20世紀下半葉以來日益暴露出來的種種不足，特別是這樣一種“多數原則悖論”：在選舉過程中實行的多數決定原則使少數人的合法權利可以合法地被否決，而贏得多數人選票的政黨領袖或精英政治家，又可以合法地根據自己的意志來決策，而不再顧及選他的多數人的利益。這種悖論帶來的后果就是民主的實際進程與民主的理論目標漸行漸遠，人們對選舉的熱情也隨之走向低迷。正因此，西方一些政治學家提出了協商民主的設想，以求實現他們的民主理想——每個公民都可以平等地參與公共政策的決策或制定。

在協商民主理論支持者看來，協商民主具有選舉民主所不具備的優勢。首先，協商民主能夠促進決策的合法化。這是因為，在協商民主模式下，所有將受決策影響的人都能平等地參與決策形成的過程，都能充分地表達自己的主張并充分考慮他人的訴求。其次，協商民主能夠有效制約行政權力的膨脹。在協商民主支持者看來，20世紀以來行政機構權力膨脹的關鍵在于行政機構獲得了制定規則和決定公共政策而無須承接同等民主責任的權力，而在協商民主立法模式下，由于所有協商的參與者都有參與決策的同等機會，而協商過程又能夠把公開性、平等和包容性最大化，充分反映各種不同的利益、立場和價值，從而可以制約行政權力的膨脹。再次，通過平等又公開的對話、交流和協商，協商民主能夠培養健康民主所必需的公民意識，如集體責任感，對其他種族、文化團體的寬容，利益沖突時相互的尊重與妥協，等等。 最后，協商民主還能夠矯正自由民主的不足。因為自由民主向來重視自由而忽視平等，而協商民主所倡導的普遍而平等的參與、對公共利益的尊重、理性的協商等理念恰恰就是對當代自由民主中流行的個人主義和自利道德的矯正。

西方協商民主理論的提出對于中國特色社會主義民主建設來講，最大的啟示在于：以三權分立、多黨自由競爭為主要內容的西方民主并不是萬能的，更不應該是唯一的民主模式與道路。

沒有民主就沒有社會主義，發展社會主義民主政治始終是中國共產黨的奮斗目標。然而，談到民主，人們往往首先想到的就是西方社會以自由選舉、多黨競爭、分權制衡為主要內容的制度安排，似乎民主只有一種西方模式，而民主化也就意味著西方化。但是，根據協商民主理論，民主則不僅僅表現為自由選舉，而且還在于、甚至更重要地在于普通民眾以平等協商的方式對決策過程的直接參與。當然，肯定協商民主并非意味著要用協商民主否定或代替選舉民主。事實上，西方的協商民主理論家從沒有將“協商”與“選舉”相對立，如曼尼德茲（Agustin Jose Menendez）就直接論述了協商民主與代議制民主的關系：“任何形式的代議都遠非理想，因為它使民主遠離了道德討論的認知價值（epistemic value）最大化的目標。但是，很顯然的事實是，唯有代議制民主是制度化公共協商的恰當的形式。之所以如此，是因為它為公共協商的運行提供了一個可能的制度框架，它還為公民投票后繼續就公共問題進行對話創造了條件。因此，代議既是賜福也是降禍。它要求我們在代議制下通過增添其他一些制度安排以在一定程度減少其弊端。”也就是說，代議制民主雖然并不理想，但它卻是使公共協商制度化的不二形式。協商民主作為在一定程度上減少代議制弊端而采納的某些制度安排之一，是對選舉民主的補充、修正和完善。假如說過去人們強調的是現代民主體制中的選舉、多黨競爭和權力制衡的話，那么，協商民主突出的就是現代民主體制中的普遍參與、平等對話和理性思考等要素，但這并不意味著排斥競爭性選舉與對權力的制約。

二、中國特色社會主義協商民主的主要形式

協商民主于西方雖然還只存在于學者的理論闡述中，但在中國卻早已有了制度化實踐。自新中國建立以來，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商就是我國的基本政治制度之一，中國人民政治協商會議則是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構。不僅如此，改革開放以來，協商民主還呈現出多層次發展的態勢。

在中國現階段，以公民普遍參與決策過程的充分討論、努力尋求最大限度的共識、以促進決策的合法性為其主旨的社會主義協商民主形式可以劃分為國家制度、基層政治、社會自治和網絡論壇等4個層面。

國家制度層面的協商民主表現在三個領域：

其一是中國人民政治協商會議的協商。人民政協是共產黨領導的統一戰線組織，是進行政治協商和民主監督的機構。這種協商和監督雖然不具有國家權力性質，沒有法律上的決定權，但對發揚民主、建設我國社會主義民主政治，具有重大意義。對此我們絲毫也不能低估。”作為歷史上形成的專門進行政治協商的組織，中國人民政治協商會議是共產黨和各民主黨派、人民團體、無黨派人士及社會各界的代表人士共商國是的場所，這些協商成果作為政協的決議和方案直接提交給人民代表大會，作為人大制定法律的進行決策的重要依據。

其二是政黨之間的協商，即中國共產黨作為執政黨，經常就國家重大問題直接與參政的民主黨派和無黨派進行協商對話，充分聽取他們的意見，并將這些意見吸納到中共提交給全國人民代表大會的建議中，作為人大決策和立法的基礎。

其三是國家政權機關的立法與決策協商，如在重大決策出臺前所舉行的各種聽證會也應屬于國家制度層面協商民主形式。

基層政治領域中的協商民主主要指1999年6月以后在浙江溫嶺市的村鎮、行業、企業、甚至黨內逐步推開的以民主懇談會為載體的協商民主。這類民主懇談會涉及各種問題，如物業糾紛，土地征收中利益的分配問題和重大工程決策等等。民主懇談會旨在鼓勵公民以協商、討論和對話等形式參與政策制定過程，以便在充分聽取利益相關者偏好表達的基礎上作出最終決策。民主懇談是我國地方政府政治實踐的創造性改革，是我國基層民主建設的重要突破。

社會自治領域中的協商民主。除了民主懇談會這種基層政治領域中的協商民主形式外，在社會自治領域中還存在很多類似社區議事會或民主議事會的制度，如“居民議事制度”、“社區議事會”、“黨群議事會”等。這些議事會是社區居民共同參與討論、自主決定涉及社區發展的重要事情的政策的自我治理形式。

網絡論壇是信息技術的發展所搭建的協商民主的新舞臺。網絡政治參與能突破協商時間、空間和代表性的限制，通過網絡論壇，人們可以自由表達自己的利益訴求并以民情輿情形式間接影響政治決策，無疑也是協商民主的一種形式。除了國家領導人與網民的在線交流，人民網、新華網還經常通過網絡就人們對改革開放三十年的評價，對黨的會議決議的反應等重大事項展開民意調查，以了解民情。

三、發展中國特色社會主義協商民主的若干思考

在中國，“協商民主不是選舉民主的補充，而是一種獨立的民主形式，在長期的實踐中已經積累了豐富的經驗。”但要充分發揮社會主義協商民主的優勢，還需要進一步發展中國特色社會主義協商民主。

首先，堅持并改善黨對社會主義協商民主的領導。在西方學者關于發展協商民主的理論構想中，協商民主主要指的是公民與公民之間的協商，所以他們普遍重視的是公民社會而非國家或執政黨的主導作用。但是，中國共產黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一，是中國特色社會主義政治發展道路和政治體制改革必須堅持的重要原則，所以，無論是發展選舉民主還是協商民主，都必須堅持黨的領導。

堅持黨的領導，就要改善黨的領導。就社會主義協商民主而言，改善黨的領導首先意味著黨要高度重視協商民主對于中國特色社會主義建設的重要作用，并在此基礎上充分運用協商民主形式，既保障人民群眾的政治參與，又促進黨和政府決策的科學化，把社會主義民主落到實處。其次，改善黨的領導還意味著要充分發揮我國社會主義協商民主的主渠道——中國人民政治協商會議在國家政治生活中的作用。就協商民主所要求的公民普遍的政治參與而言，人民政協的最大政治優勢就在于其廣泛的代表性和包容性，有利于社會各界人士參與國家政治生活。黨要從實現中華民族的偉大復興這一歷史使命的戰略高度上，從調動人民群眾積極性、主動性和創造性，發展社會主義政治文明的戰略目標出發，加強人民政協工作，為實現黨的戰略目標服務。

其次，提高社會主義協商民主的實效性。從理論上講，協商民主的政治優勢毋庸置疑。但要讓協商民主取信于世，就需要將理論上的優勢在現實政治中得到印證。事實上，雖然協商民主理論源自西方，但在西方學術界同時也存在對協商民主的質疑之聲，其中一種批評意見就是從實證研究的角度出發，認為協商民主理論并沒有具體描述出社會政治生活中的協商到底是怎樣運行的，甚至有學者的研究成果認為協商的過程對于公民在決策過程的作用并無直接影響。

就我國協商民主而言，相較于協商民主的形式和渠道的多樣性而言，協商民主制度本應具有的公眾普遍而平等的政治參與促進決策科學化的優勢似乎還沒有充分表現出來，而民主協商的要義正在于實現決策的民主化、科學化，使所有政策相關者的利益和愿望在政策的出臺與執行過程中都能夠得到尊重與保障。為此，黨的十八大報告不僅提出要“通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商”，而且要“把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中，增強民主協商實效性。”也就是說，要增強協商民主的實效性，就要通過多種渠道就經濟社會發展的重大問題和與群眾切身利益相關的問題進行政治協商，并且在決策之前和決策之間都要堅持政治協商，使協商民主落到實處。

筆者認為，增強協商民主的實效性，除了要把政治協商納入決策與執行的全過程以外，還要考慮擴大參與政治協商的主體范圍。目前作為制度化的協商民主渠道，中國人民政治協商會議是展現協商民主的主要舞臺。而政協委員雖然來自社會各界，其成員構成雖然具有最大的包容性、最廣的涵蓋面，但顯而易見的是，政協委員基本上都是社會各界的精英，且都不是經選舉而是經由推薦與協商產生，這樣的成員結構無疑會影響到政治協商的普遍與平等要求，從而也會在一定程度上影響到協商民主的實效性。所以，在政協委員的產生方式與委員數量不作改變的情況下，就應該要求政協委員密切與社會各界普通群眾的聯系，這樣才可能了解最廣大人民群眾的利益與愿望，政治協商的內容與結果才能真正起到促進決策科學化和民主化的作用。

最后，發展中國特色社會主義協商民主，還需要增強全社會的社會主義協商民主意識。正如一般論述社會主義民主政治建設的發展離不開人民群眾的民主意識一樣，發展中國特色社會主義協商民主也需要普及和增強全社會的協商民主意識。西方學者質疑協商民主可行性的另一個角度就是：在一個多元文化和高度分化的現代社會，如何讓所有公民都能參與到決策過程中來，并且都能保持理性以達成共識？公民為什么會有參與政治協商的積極性？ 而如果沒有公民的普遍、平等、理性的參與，那協商民主就是個不能實現的烏托邦。西方學者的擔心不無道理，因為每一種政治制度的建立與運行，都需要相應的政治文化的普及，更何況由于歷史的原因，我國民眾的民主意識總體上比較薄弱，參政議政的意識與能力也亟待提高。因此，社會主義協商民主制度的健全與完善還需要在全社會普及和增強社會主義協商民主意識。就現階段而言，社會主義協商民主意識的核心要素就是全社會，包括黨政干部和人民群眾在內，要形成對社會主義協商民主重要性的共識，培養參與社會主義協商民主和推動社會主義協商民主發展的積極性，樹立進行政治協商所需要的平等、尊重、理性、寬容等基本理念。可以說，普及與增強社會主義協商民主意識本身就是健全社會主義協商民主制度不可或缺的組成部分，兩者是相輔相成、相互促進的關系。

（1）中央編譯局比較政治與經濟研究中心的陳家剛在其所著的 《協商民主與當代中國政治》（中國人民大學出版社2009年版）中認為，“協商民主”一詞由美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特（Joseph M.Bessette）較早提出。

（2）《中國的民主政治建設》白皮書中寫道：“作為中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，中國共產黨自成立起就以實現和發展人民民主為己任。”黨的十八大報告重申：“人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟。”

（3）黨的十八大報告首次就健全社會主義協商民主制度作出了戰略部署。