中部地區城鄉一體化特色和發展新對策

呂連生

（安徽省社會科學院，合肥 230051）

中部地區城鄉一體化特色和發展新對策

呂連生

（安徽省社會科學院，合肥 230051）

中部地區是中國四大經濟區域之一，是“三農”問題最突出的地區，也是對城鄉一體化要求最迫切的地區。中部地區六省自“十一五”時期以來城鄉一體化發展就形成了自身特點，實踐中探索了一些經驗，城鄉一體化中尚存在諸多問題，黨的十八大后需要提出促進中部地區城鄉一體化發展的新對策。

中部地區；城鄉一體化；發展新對策；“三農”；城市

黨的十八大提出“解決好農業農村農民問題是全國工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑”的重要論斷，要求“要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮”，這為新形勢下加快推進城鄉經濟社會發展一體化指明了方向。為全面貫徹落實黨的十八大精神，全面建成小康社會，深入研究中部地區城鄉發展一體化問題尤為重要。

一、中部地區各省城鄉一體化的特色

城鄉一體化是隨著生產力的發展而促進城鄉居民生產方式、生活方式和居住方式變化的過程，使城鄉人口、技術、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態上協調發展的過程。因此，城鄉一體化，所在地區不同，發展狀況則不同，其路徑選擇也有所不同。中部地區各省多年來一直在根據本省的省情，確定試點和試驗區先行先試，取得了實效和經驗，形成了自身特色。

自2008年4月起，安徽省政府先后批準蕪湖、馬鞍山、銅陵、淮北、合肥、淮南六市為城鄉一體化綜合配套改革試驗區，探索一條符合安徽省實際的城鄉一體化發展道路，城鄉一體化綜合配套改革取得明顯成效。安徽省城鄉一體化的基本態勢是：城鄉一體化發展與經濟發展呈正相關狀態，經濟強市好于經濟弱市，長江沿線好于淮河沿線，城市周邊好于邊遠地區，大致呈現南高北低、東強西弱的不平衡局面；合肥等六個省級試點市，均是我省城鎮化率較高、經濟條件尚好的地區，城鄉一體化綜合配套改革工作推進較快，對本地區乃至周邊都產生了積極影響；全省其他地區也在主動作為，努力探索符合當地實際和特點的統籌城鄉發展之路。2010年國務院批復的皖江城市帶承接產業轉移示范區的規劃，是安徽省獲得的第一個國家級發展規劃。安徽省隨著國家級發展規劃的逐步實施，形成了承接產業轉移與城鄉融合發展的互動特色。三年來，皖江城市帶承接產業轉移示范區的各縣區以開發園區為載體，以工業化帶動農業產業化，促進城鄉產業整合發展，堅持“工業強縣富民”和“以城帶鄉，以城融鄉”，大大優化了城鄉產業一體化布局，開創了城鄉統籌發展的新局面。

2006年，河南省政府出臺了《關于加快推進城鄉一體化試點工作的指導意見》，探索城鄉一體化發展的新路子，選擇經濟發展較快、工業比重較大、財政保障能力較強、城鎮化水平相對較高的鶴壁、濟源、鞏義、義馬、舞鋼、偃師、新鄭等7個市為試點，為全省推進城鄉一體化取得經驗，提供示范。例如，濟源市被確立為河南省城鄉一體化試點市之后，立足自身資源優勢，走新型工業化道路，加大對農業、農村和農民的扶持力度，改善農村生產性和生活性基礎設施，不斷深化農村改革，優化農村經濟結構，著力構建新型城鄉關系，逐步實行了城鄉統一的醫療和養老保障制度，取得了明顯成效。作為人口大省和農業大省，人多地少、城鎮化水平低，一直是河南經濟社會發展中的突出矛盾。近年來，河南省以新型農村社區建設作為抓手和切入點，在廣大農民不離土不離鄉的情況下，形成了就地城鎮化的特色。2012年，國務院批復《中原經濟區規劃》，要求為全國同類地區發展提供工業化、城鎮化、農業現代化同步發展的示范。河南省將工業與農業、城市與農村作為一個整體統籌謀劃，在戶籍、社保、財產確權、金融服務等方面逐步打破二元結構，使河南城鄉發展一體化的特色更加顯著。

早在20世紀末，湖南省就提出了實行城鄉一體化發展戰略。2007年，長株潭城市群被國務院批準為“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”。因此，“兩型社會”建設和城鄉一體化互動發展已成為湖南省的特色。湖南省通過加大“兩型社會”綜合配套改革，加強城鄉生態環境同建同治，推進了城鄉生態環境一體化。全面實施城市環境綜合整治工程，加大污染物減排和治理力度，嚴格控制污染物排放總量，采取了有效措施防止城市污染企業和項目及有害有毒物體向農村轉移。在這一方面，為全國各個省區提供了示范。

自黨的十六大以來，湖北省就開始了城鄉一體化試點，取得了一些成就與實踐經驗。運用武漢中心區的輻射，帶動城市圈內區域一體化發展，是湖北省城鄉一體化的特色。鄂州市是武漢城市圈的成員。2009年4月，湖北省委、省政府正式確定鄂州市為全省城鄉一體化綜合配套改革試驗區，開始了“一體化”推倒“二元墻”的工程。鄂州市以“率先融入武漢城市圈”和“率先實現城鄉一體化”的戰略眼光來考慮城鄉統籌發展的謀篇布局，確定以主城區為中心，以三座新城為支撐，十個特色中心鎮為節點，其他鄉鎮和106個中心區（新社區）為基礎的城鎮功能及城鄉一體化空間格局，被國家住建部專家評為將城鄉融為一體進行全域統籌規劃的全國第一例城市。目前，鄂州市已經開始進行戶籍管理、就業、教育、醫療等十個重點領域和關鍵環節的改革，實現了城鄉一體化的供水、交通、醫保、社會救助、文化體育、低保、社會保險、就業服務八個方面的全覆蓋。以鄂州經驗為藍本，武漢城市圈的各市因地制宜，紛紛以土地管理、戶籍制度的改革創新為著力點，實施遷村騰地、撤村并點，推進新農村建設。以城際鐵路“一站一城”建設為重點，推進小城鎮建設。充分發揮大中城市的資金、技術和信息優勢，促進資源和勞動密集型產業向農村轉移，發展優勢特色產業。

江西省推進城鄉一體化發展試點從2009年起步，以南昌、新余兩市先行一步，抓規劃，繪就統籌城鄉發展藍圖；抓產業，增強統籌城鄉發展后勁；抓建設，夯實統籌城鄉發展基礎；抓改革，增強統籌城鄉發展活力，取得了實效。江西省城鄉一體化的特色在于基本公共服務均等化。近些年，試點城市新余充分利用工業化發展積累起來的公共財政力量，推出村村通水泥路、城鄉電網同網同價、失地農民實行養老保險等一系列加快城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋、城市現代文明向農村輻射的項目和政策。2013年1月19日，江西省委、省政府推出《關于加快農業農村轉型發展推進城鄉一體化的若干意見》，提出要加快形成城鄉統籌、鎮村聯動，產業帶動、設施連通，服務均等的城鄉一體化。選擇100多個中心鎮，由省市縣三級重點支持建設。在省政府確定的28個示范鎮，有序推進農業人口市民化，進一步放寬小城鎮戶籍限制，實行居住地登記制度。同時，開發低成本住宅小區，保持合理房價，讓轉移人口買得起房。

2010年，山西省資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區已上升到國家戰略層面。陽泉市被選為省國家資源型經濟綜合配套改革試驗區的城鄉統籌試點。如今，探索資源型地區城鄉一體化模式成為山西省城鄉一體化的特色。陽泉市為推進全域一體化，建四條縱貫轄區腹地的大型通道，將所經鄉鎮連接起來，并吸引人口、資金、項目向該地段聚集。建成一道城鎮星列、人口密集、產業發達、環境優美的城鎮長廊。這一平均寬15公里、長65公里、總面積約1000平方公里的百里城鎮長廊，成為陽泉市的核心發展地段和黃金地帶，全市80%的人口、項目、資本、財富都要集聚在這個長廊上，城鄉一體、三縣（區）融合。

二、促進城鄉一體化的做法和探索

中部地區各省在城鄉一體化試點過程中，結合自身條件，進行了積極的探索，積累了一些寶貴經驗，值得推廣應用。

（一）在承接產業轉移中實現城鄉經濟互動

中部地區隨著近年來的大規模承接沿海地區產業轉移，直接推動了城鄉產業的大發展和大轉型，同時也為城鄉一體化帶來了發展新機遇。例如，宣城市郎溪縣是安徽省第一個以縣為單位開展的城鄉一體化綜合配套改革試驗區。郎溪縣，一個歷史上災害頻發、貧窮落后的小縣，正以日新月異的新面貌令世人刮目相看，由它掀起的“郎溪現象”為人們津津樂道。郎溪縣緊抓實施皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃的機遇，打破行政區劃界限，積極承接以無錫市企業為代表的江浙地區產業和資本的轉移，合作發展縣城開發區和重點鄉鎮（如十字鋪）工業聚集區，加快產業集聚，提高開發園區的經濟規模和輻射能力，從而形成縣域經濟增長極，有效帶動農業及農村經濟的繁榮，促進了縣域經濟的快速發展?！袄上F象”的突出之處就是實現了大規模、集群式、高端的承接，在轉型發展中加速崛起，建立城鄉一體化協調發展的體制機制，促進城鄉公共資源均衡配置和生產要素自由流動。

（二）在壯大縣域經濟中促進農村城鎮化

在城鄉發展格局中，縣域經濟具有極其重要的地位和作用。近年來，安徽省委、省政府將縣域經濟作為統籌城鄉發展的重要抓手，按照“重心下移、放權、放活”的總體思路，不斷加大扶持力度。2008年在全省61個縣市開始擴大縣級經濟社會發展權限工作，先后分兩批下放了277項經濟社會管理權限。為進一步增強縣域經濟社會發展活力，推進城鎮化，2009年省委、省政府又出臺了《關于實施擴權強鎮的若干意見》，選擇150個鎮開展擴權強鎮試點，賦予試點鎮部分縣級經濟社會管理權限，并在財政政策、資金投入、土地保障、人事制度等方面加大扶持力度。一是提高縣域工業化水平。以皖江城市帶承接產業轉移示范區建設為契機，鼓勵各地大規模、高水平承接產業轉移。二是提高開發區發展水平。加快現有各類開發區擴容升級，完善功能，提升產業層次，轉變發展方式，開展縣域產業集群特色優勢縣的認定工作，推動產業集群化發展。三是進一步完善縣域擴權工作。深化“省直管縣”改革，推進“擴權強鎮”工作，激發縣域發展活力與動力。推進“擴權強鎮”的直接結果是促進了縣域城鎮化。全省縣城城區居住人口平均規模達10萬人以上，鄉鎮鎮區居住人口平均規模近萬人。

（三）在城市經濟圈快速發展中實現工農產業對接

我國未來城市化發展是以城市群和都市圈為主要形式。在城市經濟圈中實現工農產業對接，關系到城鄉一體化的成敗。這一方面，武漢經濟圈近年來取得了實質性進展。例如，武漢市漢南區把推進工農產業連接作為推進城鄉一體化的首要任務，取得了實效。漢南區利用現有優勢和資源，以農業優勢板塊基地為依托，大力發展農產品加工業和農業機械產業。建成卓爾生態農產品工業園和華中農機產業園，重點發展農產品深加工工業、食品飲料工業和農機制造業等涉農工業。水產品加工規模居全省領先位置，產品進駐全國2000多家連鎖超市。黃鶴農機公司產品在全省“以機代?！钡捻椖恐姓剂?0%以上的比例。通過涉農工業企業與農業基地龍頭企業的緊密合作，有力地帶動了農業基地的發展，推動了農民就業職工化。反之，規?；?、標準化板塊基地的生產流程又有利于龍頭企業推廣新品種、新技術、新模式、新工藝，創造出新產業、新產品、新品牌；也有利于大宗農產品大批量地加工轉化、包裝上市，從而使“魚米之鄉”轉變為“食品工業之鄉”。

（四）在加快要素市場建設中推進城鄉資源共同整合

安徽省在加快城鄉一體化中十分注重要素市場建設，以推進城鄉融合。一是加快建立城鄉統一的勞動力市場。對原人事、勞動保障部門所屬的人才市場、勞動力市場進行整合，最終形成統一規范的人力資源市場。二是加快建立農村建設用地市場。切實加強城鄉一體的農村建設用地平臺建設，形成規范、有序、便捷的土地市場。在充分尊重農民意愿的基礎上，按照“同地、同價、同權”和“兩種產權，一個市場”的原則，建立城鄉統一的建設用地市場，大力開展土地整治工作。三是加快農村銀行組建步伐。全省開業農村銀行累計達34家，開業村鎮銀行7家，批準籌建小額貸款公司218家，開業140家，各類擔保公司數量已達到500多家。

三、中部地區城鄉一體化的主要問題

中部地區是全國“三農”問題最為突出的區域。中部地區各省雖然在2009年前后都確定了省級城鄉一體化試點，有省轄市、有縣區，并取得了一定程度實效。但是，從大面積推廣來說，與我國東部地區相比較，“以城帶鄉、以工促農”的條件不夠成熟。中部地區各省人口多，人均占有財政支出水平低，人均收入水平低，城鄉二元結構造成的深層次矛盾依然突出，制約經濟社會發展的因素和問題諸多。

（一）工業化水平明顯偏低

城鄉一體化是區域工業經濟發展到一定階段、工商稅源和地方財力積累到一定程度才能達到的城鄉融合發展的社會形態。在城鄉統籌中，實施“以工補農”需要看各個地區的工業化水平。從對我國四大經濟板塊工業化水平的綜合評價看，到2012年，東部的工業化水平綜合指數已經達到了80以上，進入工業化后期的前半階段，東北地區和中部地區工業化水平綜合指數為50以上，進入工業化中期前半階段，而西部的工業化水平指數為30以上，還處于工業化初期的后半階段。由此可見，東部、東北、中部、西部工業化水平呈現遞減，區域發展不平衡性明顯。中部地區工業化水平的指標反映出，大規模“以工補農”的條件并未成熟，當然不排除少數中心城市和城市群地區已經具備條件。

（二）中心城市及城市群發展不足

盡管在“十一五”和“十二五”前期中部地區各省城市建設的步伐加快，已經形成了一批具有綜合經濟實力的百萬人口以上的大城市。但是，與整個中部地區的全域相比，這些城市輻射范圍仍較小。特別是，中部地區的城市群發育才剛剛起步，遠未成型。一般認為，城市群是在城市發展歷程中經歷了以集聚為主的城市化和集聚與擴散并行兩個階段后形成的城市化新形式。國內外實踐證明，城市群是經濟高速增長的“引擎”。在現代城市群發展為主導的大背景下，城鄉一體化的發展程度取決于城市群發展狀況。中部地區的城市群尚處初級階段，與沿海地區相比，城鄉一體化的發展程度必然受到局限。

（三）農村公共基礎設施薄弱

近幾年來，中部地區的城市發展的速度在加快，城市發展狀況與沿海地區相比較，差距在縮小。但是，中部地區的廣大農村，水利、交通、電力、通信條件相對沿海地區而言，卻顯得十分落后。農村公共基礎設施落后，還直接影響到農村公共服務水平的提高。

（四）城鄉金融融通不暢

一是金融體制改革滯后。長期以來，農村資金主要流向城市，供給農戶和中小企業的資金短缺，貸款的供給渠道主要是農村信用社。而農信社不僅貸款利息高，而且主要是抵押貸款，信用貸款的額度有限。農村企業和經營農戶缺乏抵押物，企業往往只能依靠自身積累來擴大經營，發展速度緩慢。二是政策上的扶持力度不夠。中小企業信用體系、擔保體系、中小企業專項資金等扶持政策都更多地偏向于中心城市，專門針對農村小城鎮企業發展的扶持政策相對較少。縣級以下地區在資金方面的短缺較城市有過之而無不及，農村創業者很難貸到低成本資金進行生產性經營和創辦企業。

四、中部地區城鄉一體化發展的新對策

黨的十八大后，中部地區工業化、信息化、城鎮化、農業現代化在加快同步發展，城鄉一體化發展的條件和優勢在逐步形成，“十二五”后期各省需要有促進城鄉一體化發展的新對策。

（一）在承接沿海地區產業轉移中加大城鄉一體化

近幾年的實踐證明，大規模承接沿海地區產業轉移是中部地區提高工業化水平最有效途徑。中國正在成為全球產業轉移的重要地區，開始出現了在全球有競爭力的細分產業?！爸袊圃臁钡尼绕?，使中國開始參與全球分工。盡管我國產業大多數還在價值鏈低端上發展，但有些產業已經開始往中端走。中國產業走出低端、跨入中端、擠進高端的過程將是21世紀中國經濟崛起的過程。同時，國內產業也從沿海地區逐漸向中西部地區梯度轉移，未來將顯現出加速的大趨勢。

國際金融危機后，需求結構的變化、要素價格的上升使中部地區的區位優勢和成本優勢更加凸顯，產業資本向中部地區轉移呈現出加速態勢。在全國實際利用外資連續10個月下降的形勢下，2012年中部地區實際使用外資增長16.5%，占全國總額的8.4%，占比較2010年提高了近2個百分點。而同期，西部地區和東部地區使用外資總額均為負增長。從實際情況看，目前到中部各省投資的外資企業，有相當一部分是來自沿海地區，多以出口加工型的勞動密集型企業為主，選擇的投資區域也以勞動力相對富余的欠發達地區居多，如安徽的皖北。因此，中部各省要抓住當前外商投資的特點，加強招商引資的針對性，引導出口加工型和勞動密集型外資企業向皖北、贛南和湘南等中部欠發達地區轉移，更好地發揮這些地方的勞動力和資源優勢，加快這些區域工業化和對外開放水平的提升。同時，對于基礎較好的重點經濟區，要充分利用日趨完善的硬件設施、產業配套、人才資源等條件和廣闊的內陸市場空間，吸引外商投資高端制造業和現代服務業，進一步提高產業承接水平。

（二）在加快城市群建設中加大城鄉一體化

中部地區城市群目前已經形成以各自省會城市為中心的城市圈和城市群，包括武漢城市圈、皖江城市群、鄭州城市群、長株潭城市群、環鄱陽湖城市群、太原城市群。2013年初，長沙、合肥、南昌、武漢四個城市達成《武漢共識》，將聯手打造以長江中游城市群為依托的國家級新經濟增長極?？梢灶A見，未來以長株潭城市群、環鄱陽湖城市群、皖江城市群、武漢城市圈為主體的長江中游城市群將應時而動，逐漸進入整合發展、持續發展、協同進步的共榮狀態。在中部地區城市群建設和形成過程中，各省要高度重視城市群內縣域經濟發展的重大機遇，不失時機地推進農村城鎮化和城鄉一體化發展。

（三）加大推進城鄉基礎設施對接的力度

中部地區各省要統籌城鄉基礎設施布局，按照縣域城鄉一體化要求，大力推動公共交通、電力、供水、通訊等基礎設施向農村延伸，形成城鄉基礎設施一體化。加快推進城鄉路網建設，到2015年實現所有縣市區30分鐘內上高速公路，所有具備條件的行政村通水泥路或瀝青路。著重發展城鄉公共交通，支持發展農村客運服務，擴大農村客運覆蓋范圍，100%的鄉鎮和90%的行政村通客運班車，在有條件的地區實現城鄉客運一體化；加強城鄉供水資源統一管理，統籌城鄉水源地、供水、排水、污水處理及中水回用。重點抓好城市供水設施的提質改造和農村安全飲水工程。加快城鄉電網建設，在完善城市電網體系的基礎上，著重抓好農村電網改造升級，消除供電盲區，提高供電質量，實現城鄉各類用電同網同價。加快城鄉信息基礎設施建設，加快推進電信網、廣播電視網、互聯網“三網融合”，擴大“數字城市”建設范圍，積極推進智能交通、智能電網、智能城市等試點工程，實施好農村上網工程，全面提高城鄉信息化水平。加快城鄉防洪、消防、地質災害防治、公路安全保障等公共安全設施建設，構建覆蓋城鄉的防災抗災體系。

（四）建立和完善促進城鄉基本公共服務均等化的體制機制

中部地區各省一是要健全基本公共服務的財政保障機制和供給機制，加強基層政府和基層公共服務機構的設施和能力建設，建立和完善提供基本公共服務的平臺和網絡，處理好政府與市場、公平與效率等關系，建立起有利于保障供給、服務優良、提高效率的長效機制。二是要強化城鄉區域協調發展的體制保障。加快建立有利于改變城鄉二元結構的體制機制，深化教育、醫療衛生、文化等社會事業體制改革，推進收入分配制度改革，著力提高低收入群體的收入水平。深化統籌城鄉的體制改革，加快促進符合條件的農業轉移人口在城市和城鎮落戶并享有當地居民同等權益。三是要建立有利于基本公共服務均等化的政府政績考核機制，鼓勵地方政府加強制度創新，加強基本公共服務均等化績效評估。四是要切實保障農民合法權益。改善農村公共服務，必須以農民是否愿意、是否滿意為前提，切實避免勞民傷財的“形象工程”。

（五）完善城鄉溝通的金融新體制

中部地區各省要切實加大商業性金融支農力度，充分發揮政策性金融和合作性金融作用，確保持續加大涉農信貸投放。創新金融產品和服務，優先滿足農戶信貸需求，加大新型生產經營主體信貸支持力度。加強財稅杠桿與金融政策的有效配合，落實縣域金融機構涉農貸款增量獎勵、農村金融機構定向費用補貼、農戶貸款稅收優惠、小額擔保貸款貼息等政策。探索農業銀行服務“三農”新模式，強化農業發展銀行政策性職能定位，鼓勵國家開發銀行推動現代農業和新農村建設。支持民營資本參與設立新型農村金融機構。改善農村支付服務條件，暢通支付結算渠道。加強涉農信貸與保險協作配合，創新符合農村特點的抵（質）押擔保方式和融資工具，建立多層次、多形式的農業信用擔保體系。擴大林權抵押貸款規模，完善林業貸款貼息政策。健全政策性農業保險制度，完善農業保險保費補貼政策，加大對生產大縣農業保險保費補貼力度，適當提高部分險種的保費補貼比例。開展農作物制種、漁業、農機、農房保險和重點國有林區森林保險保費補貼試點。推進建立財政支持的農業保險大災風險分散機制。支持符合條件的農業產業化龍頭企業和各類農業相關企業通過多層次資本市場籌集發展資金。

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［9］李揚.未來中國金融改革與發展展望［J］.江淮論壇，2012，（6）.

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（責任編輯 吳曉妹）

F291．1

：A

：1001－862X（2013）06－0055－006

呂連生（1957—），安徽桐城人，安徽省社會科學院城鄉經濟研究所所長、研究員。主要研究方向：區域經濟及發展戰略。