美國、德國和日本擔保業發展及對我國的啟示

劉孟飛

為彌補企業尤其是中小企業信用缺失，美國、德國和日本分別建立了各具特色的擔保制度。從實際運行效果來看，這些制度對解決中小企業融資困難、促進中小企業發展起到了較為明顯的作用，借鑒這些國家的經驗，對發展和壯大我國的擔保業務具有重要意義。

一、基本情況

（一）美國。美國擔保業務主要包括保證擔保、誠信擔保、履約擔保、融資擔保等相關擔保。由于小企業是美國經濟中的重要組成部分，占據了美國經濟的“半壁河山”，因此，小企業融資擔保是美國擔保行業的重要業務之一。美國小企業管理局（Small Business Administration，SBA）承擔著對美國小企業的融資擔保職能，目的是在政府協助下，解決美國小企業融資擔保困難問題。目前，SBA在各貸款擔保項目中發揮的杠桿作用明顯（表1）。

表1 SB A 資本的杠桿作用

SBA提供的貸款擔保項目主要包括四種：7(a)貸款項目（7(a)Loan Program）、微型貸款擔保項目（Microloan program）、CDC/504項目（CDC/504 program）和小企業投資公司項目（small business investment company program，SBIC)。其中，7(a)貸款項目擔保對象為出口企業和偏遠地區經營的公司等特定企業，擔保上限為500萬美元；微型貸款擔保項目的貸款人是非營利的社區組織，擔保最大額度為5萬美元；CDC/504項目是一個長期的金融工具，針對不同的貸款對象，擔保上限有150萬美元（創造就業和對社區經濟發展目標的企業）、200萬美元（符合特定政策目標的企業）和400萬美元（NAICS商業分類為31、32、33的企業）三種不同情形；SBIC是根據《1958年小企業投資法》設立的，意在通過SBA提供債務和股本的融資擔保，解決增長型小企業長期融資缺口。

（二）德國。德國從1954年開始建設信用擔保體系，擔保體系建設主要以中小企業為中心。目前德國擔保業運作主要有兩種方式：一是由政府（包括聯邦政府與各州政府）財政部門或代理機構向企業提供信用擔保，擔保額較大（100萬-1000萬歐元），主要針對大中型企業，但業務量相對較小；二是通過擔保銀行（Guarantee Bank）向企業提供信用擔保，這幾乎是目前德國唯一市場化的信用擔保方式。擔保銀行完全獨立于德國政府，出資者主要是工商業協會、信貸機構以及保險公司等，其最高擔保額不超過100萬歐元，服務對象是發展前景良好的中小企業。擔保銀行之所以被稱為“銀行”，是因為根據《德國銀行法》規定，擔保機構屬于信貸機構，其內部結構、組織及經營均應受該法管理。因此，德國聯邦金融監管局（Bafin）和德央行有權監管該類機構。由于需要政府提供反擔保，擔保銀行還要遵守《歐洲國家支持法》（European State Aid Law）及各級政府規定。二戰后，德國成立了擔保銀行業協會，主要從事擔保銀行業的自律管理，目前該協會是歐盟擔保業協會的成員。

當前，德國共有16家擔保銀行，分布于全德境內16個州。擔保銀行只能在注冊州經營，不能相互競爭。近10年來，德國擔保銀行業務發展較為平穩，擔保額年均增長2.9%。由于德國擔保銀行屬非營利性機構，擔保銀行在收取擔保費與管理費并扣除營運成本后，應將收益全部投入擔保業務。目前，德國擔保銀行的代償比例基本維持在2.5-3.5%，損失程度大大低于歐洲其他國家。

（三）日本。在政府的大力支持和主導下，日本建立了較為完備的信用擔保體系，其特點是信用保證與信用保險相結合。其中，直接承擔信用保證業務的主體為“信用保證協會”，“日本政策金融公庫”為信用保證協會提供保證保險，“全國信用保證協會聯合會”是信用保證協會的行業組織。此外，由信用保證協會共同出資成立的“保證協會債權回收公司”專門從事債權管理和回收業務。

圖1 日本信用保證體系組織關系圖

近年來，為提高信用保證制度的合理性和有效性，日本相繼引入了差額保證費率制度、責任共擔制度以及緊急保證制度。其中，差額保證費率制度是根據中小企業的財務狀況以及其它經營狀況，參考CRD模型計算出的風險判斷結果，劃定出9個層次的費率表，其中無擔保融資的保證費率為0.5-2.2%，有擔保融資的保證費率為0.4-2.1%。除一部分政策性保證業務以外的其他保證均適用于該費率體系。相比于此前的單一費率（有擔保1.25%，無擔保1.35%）體系，差額保證費率體系能夠對中小企業的經營改善起到激勵作用。責任共擔制度是指日本信用保證協會和金融機構共同承擔風險，在此之前，信用保證協會原則上要承擔100%的信用風險。緊急保證制度是指在緊急情形如大災害發生時，由政府提供緊急擔保。

同時，為使信用保證制度和保證保險制度順利運轉，政府每年度都要向政策金融公庫撥付資金，如圖2所示，由于受到2008年雷曼沖擊的影響，2008、2009年度撥付資金顯著提高，2009年度高達2.05萬億日元。

圖2 日本政府對擔保公司出資金額（單位：億日元）

2、出資金用于未來保險金賠付等。

二、運作特點

三個國家的擔保體系雖在具體運作上有所差異，但也存在一些共性，具體包括：

（一）法律制度體系健全

法制化是擔保業生存和發展的重要保障，三個國家的擔保機構均是根據特定的專門法律設立和開展業務的，如美國《聯邦法典》、《1953年小企業法》、《1958年小企業投資法》和《2010年小企業就業法》就擔保責任、擔保機構職責、擔保項目、擔保政策扶持和稅收減免等進行了規定；日本《信用保證協會法》和《中小企業信用保險公庫法》明確了信用保證協會和中小企業信用保險公庫的性質、職能和作用。這些法律法規使中小企業信用保證業務的開展、機構的日常運作以及政府和金融機構的資金補助均有法可依，為中小企業信用保證提供了有效的支持和法律保護。

（二）以中小企業為主要服務對象

如美國規定融資擔保對象必須是符合中小企業標準的企業（按就業人數和營業收入分行業定義），擔保資金不能用于投機性用途，特別不能用于投資房地產，不能用于轉貸，不能用于代銷和傳銷、非贏利和與企業經營無關的活動。德國擔保銀行主要為那些不能提供足夠抵押物的中小企業提供信用擔保，擔保重點是創業型、成長型中小企業，工業、服務業、手工業以及商業是主要擔保領域。日本的擔保行業主要以中小企業為服務對象，日本《信用保證協會法》、《中小企業信用保險法》規定，信用保證協會的主要業務是為中小企業貸款、發行私募債、應收債權擔保融資等提供擔保。根據全國信用保證協會聯合會的統計，日本信用保證協會2010財年共為日本全國157.3萬家中小企業提供了信用保證，約占全國中小企業的37.5%，從中小企業貸款金額來看，2009財年其信用保證的覆蓋率達14.2%。

（三）政府支持力度大

三個國家擔保業的有效運作是以政府支持為后盾的。一是政府出資。政府和金融機構的出資是信用保證機構資本金來源的主要渠道，并根據業務發展的需要，政府每年在財政預算中列支增撥資金，提供資本金融資基金和損失補償金。如美國小企業管理局每年向國會申請經費和擔保基金，2012年申請的預算為9.85億美元；德國聯邦政府對擔保銀行的補償資金一般是五年作一次規劃，并經議會審定通過，各州政府則根據自身情況確定；日本各都道府縣政府根據當地中小企業融資和發展的實際需要，將信用保證協會資本金列入政府預算，從2010財年的余額來看，地方政府出資額占比為76%。

二是政府建立了風險或損失補償金補助制度。如德國各級政府為擔保銀行承擔的80%左右的貸款風險提供反擔保，具體擔保比例根據各州發展程度的不同有所區別。在舊州（原西德地區），聯邦政府提供31.2%的反擔保，州政府提供20.8%的反擔保，擔保銀行只承擔余下28%的風險；在新州（原東德地區），聯邦政府提供38.4%的反擔保，州政府提供25.6%的反擔保，擔保銀行只承擔余下16%的風險。日本規定信用保證協會代償后不能收回的損失，由政策金融公庫賠付70%，另外30%最終由政府預算撥款補償。

（四）銀行和擔保機構共擔風險

從風險分擔機制來看，三個國家采取的都是銀行和擔保機構共同承擔風險的形式，擔保機構一般不提供全額擔保。如美國中小企業信用擔保機構的擔保額度一般不超過貸款的75%-80%，通常情況下，100萬美元以內的貸款擔保比例為50%，最高可達貸款總額的70%；10萬美元以內的貸款，擔保比例最高可達貸款總額的80%。德國在貸款的風險分擔上，放貸銀行將承擔20%的違約風險，擔保銀行將承擔余下80%的風險。日本則是信用保證協會承擔80%的信用風險，金融機構原則上也要承擔20%的風險。日本在實際中通過兩種方式實現風險分擔：一是部分保證方式，即信用保證協會針對個別融資提供一定比例（80%）的保證，目前已經在流動資產擔保融資保證制度等上得到實施；二是負擔金方式，即信用保證協會各自根據相關金融機構以往利用保證的實際情況（代位賠償率）計算出負擔金，金融機構向信用保證協會繳納負擔金。這種方式下保證協會仍提供100%的保證。

三、啟 示

美國、德國和日本擔保體系的運作，對我國有一定啟示。目前，我國對擔保體系的財政支持力度明顯不足，擔保公司風險過于集中，中小企業普遍存在融資難問題。為此，可借鑒三個國家擔保業經驗：

一是完善法律法規。盡快制定出臺《擔保公司法》，從法律層面對擔保機構的定位、業務性質、組織結構、市場準入、市場退出、資金來源、服務對象、業務范圍以及相關主體的權利與義務等內容加以明確。制定《擔保公司管理實施辦法》，明確擔保公司的行業監管、運營要求、風險補償、扶持政策等，做到有章可循。按照《擔保法》和《物權法》的規定為擔保公司辦理抵、質押登記、處置登記等手續。

二是加大政府支持力度。可建立類似的非營利性擔保組織，風險由銀行、擔保公司和政府三方共擔，其中，政府提供反擔保及稅費減免。同時，政府合理確定擔保上限及擔保比例，避免市場出現不合理預期，降低道德風險。同時，發展既能為擔保機構增信又能為機構分險的再擔保模式，協調銀行把加入再擔保體系作為和銀行合作的一個條件，對加入再擔保體系的擔保機構，銀行在放大倍數、貸款利率、風險分擔等方面給予優惠。

三是健全監管體系。明確監管部門對擔保機構的審批核準、業務檢查監督、受理投訴、違規處罰等監管職責；建立和完善擔保機構的考核制度、信息披露制度和風險控制制度，確保擔保公司審慎經營，控制其單體風險；建立檢查制度，定期和不定期開展現場檢查，對非法從事金融業務的擔保機構要及時處置和嚴厲打擊，切實維護行業整體形象和金融秩序穩定。

四是構建合作共贏的銀保關系。銀行在獲得利益的同時，承擔一定比例的貸款責任和風險，既符合市場公平交易的規則和原則，又可以維護市場交易關系、保證自身利益。銀行與擔保公司合作時，可根據各擔保公司的信用等級確定承擔一定比例的風險責任。同時，規范保證金收取，在擔保公司逐步規范的前提下，銀行應創新風險管理方式，逐步取消逐筆收取保證金的方式。

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