新疆生產建設兵團經濟發展的就業優先分析

蔡金平

一、深刻理解“就業優先”的發展戰略

（一）“就業優先”的由來

1995年，聯合國在哥本哈根召開的世界社會發展首腦會議《宣言》中莊嚴宣告：“將促進充分就業作為經濟和社會政策的一個基本優先目標?！?001年，在全球就業論壇大會上通過的《全球就業議程》要求，“各國政府要把生產性的就業置于經濟和社會政策的核心位置，并使充分的、生產性的和自由選擇的就業成為宏觀經濟戰略和國家政策的總目標?！?/p>

從中國看，2003年、2008年、2009年中央多次提出“將就業擺在經濟社會發展更加突出位置”。2010年底的中央經濟工作會強調，“把促進充分就業作為經濟社會發展的優先目標”。擴大就業是保障和改善民生的頭等大事。國家“十二五”規劃正式提出“實施就業優先戰略”。

（二）就業優先的涵義

對兵團來講，能不能擴大就業規模，穩定就業形勢，直接關系到“三化”建設的順利推進，關系到“屯墾戍邊”使命的履行，關系到職工群眾的切身利益。因此，實施就業優先的發展戰略，是兵團的使命要求，是廣大職工群眾的熱切期盼?！缎陆a建設兵團關于進一步做好促進就業工作的意見》（新兵發201137號）要求“把促進就業放在經濟社會發展的優先位置，堅持經濟發展與促進就業良性互動，經濟結構調整與就業結構優化相互促進，努力實現社會就業更加充分的目標”。

二、兵團“十一五”期間就業總量持續增加，結構不斷優化

“十一五”期間兵團各級黨政不斷強化促進就業的責任，大力實施更加積極的就業政策，就業局勢在金融危機和“7·5”事件的沖擊下保持了基本穩定，總量持續增加，結構不斷優化。2006年至2010年，全兵團新增就業29.3萬人，完成“十一五”規劃目標的117.2%，城鎮登記失業率始終控制在3%以下，低于自治區和全國平均水平。2010年底，兵團就業人數達到106.18萬人，比2005年增加7.42萬人，年均增長1.5%（圖1）；三次產業就業比例為45.8︰19.8︰34.4，與“十一五”末的49︰19.5︰31.5相比，一產就業比重明顯降低，二、三產業就業比重有所增加，結構進一步優化。

三、從目前就業趨勢和前景看兵團就業存在的問題及制約因素

（一）就業結構不合理

第一產業的就業比重過高，就業者負擔人口壓力大。兵團經濟以農業為基礎，工業化進程緩慢，水平低，產業發展不平衡，呈一產強、二產弱、三產小的格局。農業就業比重最高，勞動生產效率卻最低，兵團城鎮化水平不高，第二、第三產業發展規模小，層次低，吸納就業人口能力有限。就業者負擔人口呈逐漸上升態勢，2000年以來居高不下，就業者負擔人口壓力逐漸加重，主要原因是產業結構不合理。

較高生產效率的非農產業就業比重低。根據庫茲涅茨法則，勞動力總是向較高生產率的產業轉移，就業重心由第一產業向第二、第三產業轉移，就業結構由“一、二、三”型經“二、一、三”型最終形成“三、二、一”型。兵團第二、第三產業生產效率明顯且遠遠高于第一產業，甚至高于全員勞動生產率，而就業比重較低，2008年以來，三次產業就業結構為47:18:35，制約了非農產業和工業化進程;也制約了兵團經濟增長速度。

（二）勞動力資源儲備不足

上世紀70年代中期以后兵團人口呈現持續的低增長，2008年底，人口出生率下降到5.67‰，自然增長率下降到1.33‰。低增長率必然造成勞動力后備資源不足。兵團屯墾戍邊隊伍的主體即農牧團場職工的人數不斷減少，由1991年101萬人持續減少到2008年67.32萬人，減少了33.3%。1990年至2008年，兵團總播種面積從780.8千公頃增加到1068.90千公頃，增加了36.9%。其中需要大量拾花勞動力的棉花播種面積從170千公頃增加到563.16千公頃，增加了231.3%。彌補團場勞動力缺口主要是內地勞務工。因此，職工隊伍建設及維穩功能的提升是當前困擾兵團發展的重大課題。在兵團遷出人口中，以青壯年居多，而且是長期從事農業生產第一線的農工及其子女，他們熟悉團場生產，這些人員的遷出，造成勞動力后備資源不足。減少的原因是老一輩軍墾戰士和五六十年代參加兵團開發建設的支邊青年已大量退休、團場考不上大學的留守青年大都不愿意務農。

（三）勞動力短缺與就業難矛盾凸顯

1.從外部看，農業勞動力短缺可以通過引入內地勞務工、土地租賃承包等方式解決，但現代農業、工業生產用工和現代服務業則無法通過這一途徑解決，因為勞務工（包括遷移到兵團的新職工）的文化層次、勞動技能難以滿足現代農業、工業生產和現代服務業的崗位技能要求。

2.從內部看，兵團子女考學出去之后回兵團就業的不足三分之一；考不上學的多為初中生，文化層次低且無技能，從而形成團場的富余勞動力多為體力型的局面。人才補給不足，導致勞動力結構性短缺。

（四）人口素質難以滿足現代農業和新型工業化發展的要求

由于不同時期的遷移機制作用，兵團人口素質差異較大。目前大專及以上學歷就業人員少，中專以下文化程度較多。長期以來兵團在提高職工科技文化素質，開展職工培訓方面的工作卓有成效，提高職工科技文化素質，職工培訓體系也正在逐漸形成。

（五）制約因素

1.客觀因素。兵團團場多沿“兩周一線”布局，多數生態環境惡劣、資源稟賦差，遠離當地政治、經濟文化中心，交通不便，信息不靈，市場發育程度低，對外聯系困難。即使環境條件相對較好的腹心團場，也受到城鄉之間的市場環境差異和農墾與地方條塊分割、交融不暢的多重制約，限制了農牧團場招商引資和對外開放，導致經濟發展水平較低。對外來人口、特別是較高素質人口吸引力弱，對原有人口形成了“推力”，制約人口的發展。

2.產業結構調整過慢制約就業結構優化。“十五”以來，兵團產業結構調整取得較大進展，但農業仍是兵團主要資源，第一產業就業人員仍占三分之一以上。相對于新疆能源、資源總量，兵團掌控的礦產資源極度匱乏，尤其缺少油氣、煤炭等資源，實施優勢礦產資源轉換戰略、提高非農產業地位、推進三產發展、調整就業結構任重道遠。

四、“十二五”期間兵團實施就業優先戰略的幾項重點任務

（一）在著力改善就業結構上下功夫

產業結構調整必然引起就業結構變化。要繼續開展團場農牧一線富余勞動力轉移就業，降低一產就業比重，“十二五”規劃要求，到2015年非農產業就業比重提高到60%，給轉移就業提出了更高的要求。工業企業是吸納就業的重要領域，是保持經濟平穩發展的重要基礎。在新型工業化建設過程中必須突出解決好企業招工難問題，緩解企業招工難問題必須堅持“勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業”的方針；發揮企業的用人主體作用、政府有關部門的職能作用和人力資源市場的機制作用，發揮好兵團企業的比較優勢，增強在人力資源市場中的競爭力，以此提高二產就業比重。適應城鎮化建設需要，大力發展服務業特別是家庭服務業促進就業，進一步發揮三產對就業的吸納能力。到“十二五”末，力爭使非農產業就業比重達到60%。

（二）在著力推動社會化就業上下功夫

進一步強化各級黨政促就業的職責，進一步完善公共就業服務體系建設，為城鎮、團場、連隊以及街道社區提供均等的公共就業服務。要進一步加強就業服務信息網絡建設，實現就業工作的信息化、便利化。要加大對自謀職業、靈活就業、自主創業的支持力度，把促進靈活就業和企業吸納就業作為幫扶困難人員就業的主方向，把公益性崗位作為一種補充和最后的防線，逐步縮小公益性崗位規模。

（三）在著力推動創業帶動就業上下功夫

必須把創業帶動就業作為城鎮化的大背景下優先選擇的就業戰略。一是盡快建立健全工作體系，解決有人干事的問題。二是切實加強和推進小額貸款工作，這是做好創業帶動就業的關鍵環節。要建立貸款額度目標責任制。三是把大中專畢業生、復轉軍人和未就業職工子女等青年群體作為創業重點，實施“青年創業引領計劃”。四是加大資金支持力度。要發揮就業專項資金的杠桿調節和指引作用，調整資金支出結構，加大創業工作的資金投入。

（四）在著力推動重點人群就業上下功夫

要把高校畢業生、職工子女、復轉軍人等青年群體和零就業家庭、低保家庭和殘疾人員等作為重點就業扶持對象。要出臺鼓勵高校畢業生到基層團場就業的扶持政策，增強團場對青年的吸引力。落實“雙五千”人才培養儲備計劃，吸納更多的青年群體充實兵團職工隊伍，改善隊伍結構。要把幫扶就業困難人員就業作為關注民生的一個重要著力點，加大就業援助工作力度，時刻關注零就業家庭就業狀況。