官員“下海”又一潮

/沈費偉 李 松

1992年后，大批在政府機構、科研院所任職的知識分子，紛紛主動“下海”創業，產生了一批“九二派”企業家。

近日，安徽出臺《關于服務民營經濟發展的若干意見》，其中“允許公務員、事業單位人員創業”的相關規定在網絡上引起熱議。如何避免公務員“下海”進行“權力尋租”等問題成為人們關注的焦點。

官員“下海”創業引熱議

“公務員若要‘下海’，應先‘凈身’！”

“不能讓公務員端著‘鐵飯碗’‘下海’，既當官又掙錢！”

“公務員‘下海’能夠推動民營經濟發展。”

“公務員‘下海’可以為年輕人騰出更多施展才華的舞臺，促進‘新陳代謝’，也有利于減輕機構膨脹的壓力，為公務員實現人生價值提供多元的選擇。”

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近期，安徽省人力資源和社會保障廳出臺了《關于服務民營經濟發展的若干意見》，其中“允許公務員、事業單位人員創業”的相關規定在網上引起了熱議。針對網民們的激烈討論，安徽省人社廳于7月15日回應，允許離崗“下海創業”的為事業單位工作人員，針對公務員的政策是“允許提前退休或辭職創業”，未突破公務員法規定。

其實，鼓勵公職人員“下海”創業，安徽省并非孤例，在此之前，河南、云南、吉林、浙江、湖南、上海等地相繼出臺過此類文件，引發了群眾激烈的討論。

2008年，河南省商丘市出臺《關于擴大對外開放促進全民創業的若干規定》，政府出資數萬元至數十萬元發放給辭職經商的公務員。同年9月，云南省昆明市人事局出臺政策明確規定，對辭職創業的國家機關公務員和事業單位工作人員，除一次性發給相當于本人5年基本工資的辭職金外，工齡20年以上的，發給一次性獎勵金20萬元。2012年，吉林省發布《關于進一步促進小型微型企業發展的意見》提出，其中也提到鼓勵公務員從事創業活動，并為其保留2年職務。

“官員‘下海’，如果放在更長的歷史時段來看，并不新鮮。”浙江工商大學人文學院教授徐斌提到，改革開放以來，我國曾出現過兩次較大的“下海潮”，一次是在20世紀80年代，另一次是在鄧小平南方講話之后的90年代。80年代中后期的那次“下海”更多的是公務員從政府，轉了下“身份”，到大的國有企業去任職。到了90年代初期，由于計劃經濟向市場經濟的轉型，市場經濟的“大潮”一下涌了起來，提供了許多機會，這個時候有許多官員把單位里的職務辭掉選擇“下海創業”，另謀出路，并逐漸形成了一股風潮，產生了一批“九二派”企業家。

一潮未平一潮又起。如今，與公務員“下海”相對應的則是，一潮接著一潮的“考公”大軍。據悉，2012年公務員“國考”報名人數為123.4萬人，最熱職位招考達到4124∶1的比例，讓人感到驚駭。

既然公務員崗位如此之“俏”，為何現在政府還頻頻鼓勵公職人員“下海”呢？

安徽省人社廳相關負責人表示，此次“獎勵公務員下海”的政策，是為了在資金扶持、人才支持、保障服務等多方面促進本省民營經濟的發展。據悉，在鼓勵公務員“下海”創業問題上，河南、云南、吉林等地政府也持類似觀點。

徐斌指出，現在政府鼓勵公職人員“下海”主要有三方面的原因：一是現階段中央要求各地政府精簡機構，政府機構改革作為社會改革的一種，控制成本、減少震蕩是保證改革順利的基本點；二是這幾年市場經濟發展的態勢比較緩慢，無論是民營企業，還是國有企業，好像有點“涼”，有點“弱”，經濟相對進入了一個“低谷”，在這種情形下，有這么股推動市場經濟發展的力量進去，為市場經濟注入一些新鮮“血液”和“活力”，對市場經濟發展可能有一定的推動作用；三是公職人員自身由于其懂政策、人脈廣等特點，創業也具有一定的優勢。

“下海”之弊

而事實上，不論前兩次大規模的公務員“下海潮”，還是近年一些地方出臺優惠政策鼓勵公務員“下海”，除極少數人創業成功外，多數人卻折戟沉沙于市場，重新回到了原來的工作崗位，有的改行從事了其他職業。

中國政法大學公共決策研究中心副主任王振宇認為，中國之前也已經有過至少兩次公務員“下海潮”。歷史證明，所謂的公務員創業，在相當程度上就是利用原單位的公權力、利用原單位中積累的人脈來賺錢。

“這種鼓勵政策在特殊時期，可在短期內產生刺激作用，但作為一種常態并不合時宜。”北京師范大學政府管理學院副教授沈友軍說，在市場經濟和公平觀念已深入人心的當下，再出臺優惠政策鼓勵公務員“下海”，有“制度倒退”之嫌。

公務員法規定，公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動。同時，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》中也明確禁止黨員領導干部私自從事營利性活動，尤其強調“不準個人或者借他人名義經商、辦企業”。

盡管法律有明確規定，但不少專家還是心存諸多疑慮。

疑慮一：穿“游泳衣”下海，既當官又掙錢，破壞市場經濟中的公平競爭。

沈友軍認為，公務員“下海”，表面看是回歸了普通公民身份，但在一定時期內，其在崗時所掌握的公共資源還會發揮作用，從而損害市場的公平競爭原則。

此前媒體多有報道，一些辭職的公務員往往利用以往掌握的公共資源牟利，比如，國資部門、發改部門的官員退休之后成為企業的獨立董事，實現權力變現等等，類似的情形屢見不鮮。

徐斌認為，如果公務員“下海”還是帶著“身份”下去，就意味著某種不公平。因為有了這個“身份”，那他和機關里的資源沒有斷，他下去經商的時候，和其他在市場經濟中沒有這層關系的商人競爭時，往往處于一種優勢地位，換句話說就是一種不平等的競爭。

疑慮二：帶編“下海”導致“吃空餉”泛濫。

現在許多公務員為了達到“吃空餉”的目的，假借“下海創業”的理由，申請提前退休的現象也日益嚴重。據報道，2012年四川、重慶、湖南等7個省份清理出“吃空餉”者達7萬多人，如果按每人年均消耗5000元至2萬元計算，公共財政要為這些“閑嘴”掏出3.5億元至14億元的冤枉錢。

此前，有媒體也揭露湖北十堰某機關公務員“下海”經商15年，單位卻一直保留其編制借機吃“空餉”，并用其虛報冒領的財政工資、津補貼及繳納單位的“管理費”10余萬元設立“小金庫”，用于少數人員旅游和消費。

此外，官員“下海”后兌現與企業間的“權力期貨”，即在位時為企業謀求利益，“下海”后則在企業中拿高薪，等等問題，必須警惕。因此，如何防范個別貪污受賄的領導干部利用“下海”創業的機會將黑錢洗白？如何防止某些公務員以“創業”為理由，達到“吃空餉”的目的？以及如何避免“下海”公務員留下的空缺職位，成為新的權力尋租空間等諸多問題，如果不能從機制上得到解決，“官員下海創業”無疑將會流弊叢生。

現任泰康人壽總裁的陳東升（左），“下海”前一直在國務院發展研究中心工作。

筑好“防火墻”

專家指出，要發展民營經濟，并不一定要去鼓勵公職人員“下海”，即便要鼓勵公職人員“下海”也要防范他們在離崗創業過程中的權力尋租和廉政風險，需要進一步的配套政策支持。

“即使公務員主動辭職‘下海’，也要明確劃分開‘權’、‘利’的關系。”汕頭大學法學院公共管理系副教授鄢圣華說，首先要推行“回避制”。辭職后的公務員不能在自己的直系親屬擔任重要公職的地方經商，從源頭上堵死“官商勾結”。其次要明確“下海”的年限。有些職位的公務員即便辭職，一段時間內也不能經商，以此規避權力“期權化”。再次要實行“公開制”。將“下海”公務員的姓名、職務、年齡等信息公開，形成政府主導、公眾參與的“陽光監督”。

當前，不少公務員選擇“下海”，實際是為了打開洗錢的“暗道”，針對公務員“帶病下海”的現象，徐斌認為一些“問題官員”選擇“下海”，本質上“醉翁之意不在酒’，而是想以此逃脫法律的制裁，掩蓋自己的罪行。在這種情形下，政府首先要嚴把公務員的退出機制，不放過任何一條“漏網之魚”。其次，應加強實行公務員的財產申報制度，做到公務員財產的公開透明化。最后，要嚴加懲治“下海”的帶“病”公務員，完善責任追究制度，以此起到威懾作用。

“應加強對‘下海’公務員的監督，嚴厲懲戒行為不端甚至觸犯法律的公務員，同時要在創新和完善公務員管理體制上下功夫，如可以推行公務員聘任制，實行合同管理，從而形成‘人盡其才，優勝劣汰’的良好局面。”沈友軍說道。

此外，多名專家對公務員“下海”“吃空餉”的現象進行了回應。目前，查處“喂空餉”，主要靠單位自查自糾和群眾舉報，加大對“吃空餉”者的處罰力度，固然有一定成效。但從治根本、見長效的角度考慮，還需要正視“吃空餉”與“喂空餉”利益共同體的存在，從制度設計上推動人員編制、單位經費的透明化，引入社會力量加強監督，不斷壓縮“空餉”得以產生的空間；同時建立嚴格的問責機制，讓“喂空餉”者也受到嚴厲懲治，從源頭上遏制“空餉”利益流的泛濫，才能真正堵住“吃空餉”的漏洞。

“陽光是最好的防腐劑。規范退休官員出任新職，應該公開透明。當‘隱形權力’顯性化，退休官員的去向受到社會有效監督，經得起檢驗，質疑和猜測自然也就沒了市場。”徐斌說道。