新加坡公職人員薪酬制度及其對我國的啟示

劉 劍

(深圳廣播電視大學人文科學系,廣東深圳518001)

一、“高薪養賢,厚祿養廉”的新加坡公職人員薪酬制度

1994年10月21日,新加坡政府向國會提交了《以具競爭性薪金建立賢能廉潔政府——部長與高級公務員薪金標準白皮書》 (以下簡稱《白皮書》),基本思路是高級公務員的薪金與企業界的薪金標準掛鉤,旨在通過較大幅度地提高高級公務員的薪金標準,穩住政府人員的優質結構,保證政府總體行為的廉潔高效。該白皮書開宗明義地指出:“能干的政治領袖對一個好政府是非常重要的。新加坡必須從它最杰出和樂于奉獻的公民中物色部長人才。它必須不斷尋找能干和可信的男女來治理國家、動員人民、為國家的未來制定方向。如果沒有這樣的部長,政府的能力和廉潔就會受損。新加坡也就無法像以前那樣,繼續克服困難、為應付挑戰做好準備,以及開創機會。它將會因此而喪失與其他國家相比之下的重要競爭優勢,而這些競爭優勢使新加坡繁榮發展,并彌補了小國寡民、缺乏資源和易受傷害的弱點。”[1]該白皮書的要旨是“高薪養賢,厚祿養廉”,即“用很高的薪金來留住好的人才,用優厚的待遇來維持我國 (指新加坡)的廉政”。詳見表1所示:

表1 2011年新加坡公職人員薪資情況表

20世紀80年代末期以來,新加坡公共部門的薪酬政策已經進行了6次較大的調整,以使公共部門的薪酬水平相對于私營部門具有一定的競爭力。詳見表2所示:

表2 20世紀80年代以來新加坡公共部門薪酬政策演變

二、中新兩國公職人員薪酬支付制度的不同形態

新加坡公職人員所領取的薪資標準屬于世界最高水平,是一個兼顧政治與專業技術的決定,提供了一個獨特的公職人員薪酬支付模式,即 “單一薪酬待遇形態”。也就是說,新加坡的公職人員無任何供應性津貼,待遇支付高度透明化,即部長、總理所領取的工資就是全部收入,不再配屬專職司機和專車,自己開車上班,只有在大型公務活動時政府才會派車接送。此外,沒有退休金和醫療保險,一旦離職,政府與他就沒有關系了,立即一無所有。因此,新加坡公職人員的待遇看起來很高,但這是全部收入,沒有任何其他特殊待遇。這種高薪也充滿著責任和風險,離職以后,政府沒有給他或她任何保證。

與此相反,中國高級領導干部的薪酬支付方式屬于 “供應性待遇形態”,以供應性津貼為主,基本工資只占總收入很少的一部分。中國黨、政、軍主要領導干部,都配有住房、專車、司機、警衛、保姆、醫護人員等,都是由財政支付,用水用電也有補貼,甚至出游也是公費報銷。如果加上外人不知曉的特支費或機要費,中國高級領導干部的待遇,絕對不能只看月薪有多少。也正因為如此,一些高級干部才出現“工資基本不動”的情形。

中國的高級領導干部除了 “看得見”的工資和津貼之外,還有“看不見”的福利部分,主要包括特殊醫療待遇(比如高干病房)和公款消費。以2011年7月財政部公布的2010年中央各部門“三公消費”為例:“三公經費”實際發生額為4172.01萬元,包括使用當年財政撥款和上年財政撥款結轉結余資金發生的支出。其中:因公出國(境)費支出2026.81萬元,公務用車購置及運行費支出1776.73萬元,公務接待費支出368.47萬元。[2]2010年中國的“三公”消費和“公車”支出前六位如下表3所示:

表3 2010年中國 “三公” 消費與 “公車” 支出前六名

在“三公”消費高企的情況下,如果個別領導干部再利用職權搞腐敗,那黨政官員的社會整體形象就要受到傷害,政府公信力就要受到傷害,共產黨和社會主義所追求的價值就要受到傷害。因此,公務人員薪酬制度改革,必須遵循“陽光工資法案”這一理念出發進行系統設計。

三、新加坡公職人員薪酬制度設計背后的人性假設

管理學者對組織中的人性假設有不同的見解。古典經濟學對人性的假設是理性自利的 “經濟人”,他們參加組織的目的是追求個人經濟利益的最大化。泰勒的科學管理理論、麥克格雷戈的X理論都是建立在 “經濟人”的假設基礎上的。以梅奧 (George Elton Mayo)為代表的 “人際關系”學派、麥克格雷戈的Y理論則把組織中的人看作是 “社會人”,他們對社會、心理方面的需求超過對物質的需求。

林文火粲借鑒布萊克(Blake)和默頓 (Mouton)的管理方格圖,建構組織對員工加入組織的人性假設方格圖,來探討組織可能的薪酬策略。首先,他把人們介入組織的目的分為關心社會需要和關心經濟利益兩個方面,并發展出一個二維坐標圖,縱軸為關心社會需要,橫軸為關心經濟利益,雙軸由低到高各有1-9個刻度,其中最具有代表性的是四個極端的人性假設形態以及一個中庸的人性假設形態,如下圖1所示[3]:

圖1 組織對人性的假設方格圖

新加坡政府十分清醒地認識到組織中的人是包含著 “經濟人”和 “社會人”等正反兩面的 “復雜人”。一方面,新加坡政府看到了人性中“社會人”的一面;另一方面,新加坡政府也透視到人性中“經濟人”的一面。《白皮書》提到:“薪金絕不應該是促進人們擔任部長的原因。對公眾利益的責任感、愿意為國家獻身和參與國是決策等是重要的。人民在從政后所做出的許多個人犧牲是無法避免的。但是,經濟收入的犧牲卻是最容易減少到最小的。只要付予有潛力成為部長者接近他們在私人企業所能賺取的薪酬。雖然我們不可能、也不必要給部長如私人企業界最高薪酬的薪金,但是,如果能成為部長所需要蒙受的經濟犧牲太大的話,他也就成了能干新加坡人從政的另一個障礙。”

因此,政府對其公職人員的人性假設,關系到招攬到什么樣的公務人員。如果政府對于公務人員的人性假設是道德人,認為擔任公職的人員既不關心社會需求,也不關心經濟利益,自然不會想到規劃一套 “高薪養賢,厚祿養廉”的思維邏輯。因此,一個在勞動力市場中具有競爭力的薪酬標準,一個朝向“名利人”的人性假設的公職人員薪酬制度設計,應該是新加坡政府能夠招攬、留用和激勵德才兼備的公職人員的主要原因之一。

四、新加坡公職人員薪酬制度對我國的啟示

首先,政府要坦誠地面對人性假設。李光耀說,不要假惺惺,應該誠實和實際地看待問題。如果大家繼續虛偽的作風,就不能維持現有制度,這個制度肯定會垮下來。新加坡政府十分深切地認識到人是包含著 “經濟人”和“社會人”等正反兩面的 “復雜人”,透視人性中的 “經濟人” 的一面。一方面,新加坡政府看中了人性中“社會人”的一面。在特定時期和特定環境,這種“社會人”的一面甚至可以表現為殺身成仁、為國捐軀的英雄氣概。另一方面,新加坡政府也透視到人性中的“經濟人”的一面。1985年,當大法官、總檢察長和法官職務即將出現空缺,而這些職位的薪金又遠遠低于律師時,李光耀曾和10多名律師談過,但他們都不想出來擔任上述職務。當有人認為把部長、常任秘書的薪金和私人部門高層管理人員的薪金進行比較是錯誤的,李光耀反問道:“我們的思維是否完全不同?難道一個不必吃、不必生活、不必把孩子送去念大學,另一個就需要?”李光耀指出,要勸說才俊參政時,連他的妻子也要能被勸服。部長的妻子也是普通人,他們也像丈夫同輩的妻子與子女那樣,有著一般人的期望。參政意味著犧牲一定意義的家庭生活。那不僅僅是錢,而且是時間、隱私和一起度假的閑暇。[4]235

其次,推進公共部門薪酬制度改革。近年來,我國公務人員的薪資水平正逐步提高。但是,由于我國公務員職位分類的不科學導致的薪酬等級缺陷,使各級公務人員職務工資、級別工資之間的差別太小,單純的加薪不能從根本上解決制度本身存在的問題,致使公務人員薪資水平的提高僅趨于一種形式,而非一種激勵手段。此外,公共部門薪酬管理與績效管理相脫節、領導干部隱性收入過高、“低工資、多補貼、泛福利”等情況嚴重偏離了公平、公正的價值取向。我國應借鑒新加坡公職人員薪酬體制管理的經驗,完善薪酬制度的激勵作用,兼顧薪酬制定的內外公平的原則,改革我國現行公共部門的薪酬等級制度,健全公務人員績效工資制度,構建一支精干、廉潔、高效的領導干部隊伍。

再次,我國在解決構建薪酬水平平衡比較機制時,不僅要與市場經濟和社會進步緊密相連,而且還要考慮到其他的影響因素,在具體操作上要與國家財政收入、GDP增長、物價指數、居民消費水平、勞動力成本和政府消費等內容相關聯,為薪酬水平調整提供科學、合理的參考依據,從而保證公共部門薪酬水平調整具有客觀性、科學性和可行性。

最后,離退休人員的離退休費應與公務人員薪酬相分離。按照現行規定,我國公務人員離退休后仍享受著政府規定并發放的各種工資福利待遇,退休人員待遇隨在職人員工資同步調整。其實,工資與離退休費分別屬于分配制度中的不同系列:工資只對在職人員發放,實行按勞分配原則;而離退休費不是工資,屬于社會保障范疇。工資來源于國家財政撥款;離退休基金則出自社會保障基金,財政撥款僅為其中一部分。因此,應加快公務人員養老保險制度改革,將離退休公務人員的離退休費從現行公務員制度中分離出去,逐步納入統一的社會保障體系之中,為正常的公務人員工資增長機制創造條件。

[1]新加坡政府.以具競爭性薪金建立賢能廉潔政府——部長與高級公務員薪金標準白皮書[Z].1994-10.

[2]財政部.2010年財政撥款開支的“三公經費”支出決算和2011年預算情況 [EB N].中華人民共和國財政部網站.http: www.mof.gov.cn zhengwuxinxi caizhengshuju 201107 t20110714-576352.html.2011-07-14.

[3]林文火粲.新加坡何以延攬 “才德兼備”的一流政務人員 [J].公共行政學報,2008,(27):191.

[4]呂元禮.新加坡為什么能:一黨長期執政何以保持活力、廉潔(上卷)[M].南昌:江西人民出版社,2008.