我國公司外部治理結構現狀及完善措施

□ 湖北恩施 何壽倫

公司治理具有廣義和狹義兩種含義。狹義的公司治理僅指公司治理結構，公司治理結構是企業的要素投入者和利益相關者之間的一種制度安排，它包括內部治理結構和外部治理結構兩個方面。所謂外部治理結構是指與內部治理結構相適應的公司外部制衡體系，它們依據企業信息披露，評價公司績效和經營者業績，并通過外部競爭市場的優勝劣汰機制激勵、約束公司及其經營者。一般認為，外部治理結構包括：市場治理機制（即資本市場、產品市場、經理人市場）、政府監控治理機制以及法律約束機制。

一、我國目前外部治理的現狀

1.市場體系不完善，導致外部監控不力。第一，資本市場相對落后。外部的公司控制權市場或者是并購市場對公司的治理實施的監控作用十分有限。由于我國絕大多數上市公司控股方的股份為不可流通股以及由此導致的上市公司經營者與主管部門之間的特殊關系，使通過并購來接管上市公司進而改進公司績效的努力也大打折扣。另外，銀行作為主要債權人在借貸市場上對公司實施的監控作用較小。盡管我國建立了以主辦銀行制為內容的銀企關系，但是現行法律禁止商業銀行向證券業和非金融行業進行股權投資，這些行業的公司董事會中沒有任何來自銀行的代表。第二，經理人市場對公司的監督作用有限。我國資本市場的現狀與目前股權結構極大地限制了經理市場在約束公司經營者行為方面的作用。由于沒有建立起評價經營者管理才能的評價制度，經理人市場培育在我國也并不具備現實可操作性，因此經理市場對公司的監控作用非常有限。管理者缺乏約束其過度追求自身利益行為的自覺性。第三，由于監控機制的不健全，導致公司信息對股東和相關利益人不透明。有些公司甚至用虛假或不完整的信息誤導投資者；一些中介機構不遵守職業道德而參與做假賬，嚴重擾亂了資本市場規則和秩序。

2.公司治理的法律環境不完善。首先表現在《公司法》并沒有設立一種合理的機制確保股東大會不流于形式。股東大會被確立為公司的權力機構，而在實踐中又無法實現預期作用；對股東大會和董事會的職權劃分或者是互相重疊，或是剝奪了董事會的經營決策權，或者是限制了董事會的職權范圍；沒有創設監理會履行職責的程序性保障制度，也缺少監事會對董事會行為的有效制約措施；經理職權的法定化造成經理階層凌駕于董事會之上甚至決定董事命運；董事長可以兼職總經理的法律制度，使得董事會的權力公司經營管理的權力集中法定代表人一身，這種制度為個人獨斷專行、損害股東權益開了方便之門。其次，《證券法》作為建立發達股票市場的法律與制度前提，更是在公司治理中起決定性法律規范。但是，目前我國證券法在保護中小投資者利益、防止內部交易等方面的缺失使得整個市場環境大打折扣。另外，《破產法》、《會計準則》等一系列的法律法規中存在許多與現實的公司運行環境不相宜 的規定、法律法規相對滯后，這已在事實上阻礙了公司治理結構的持續改善。另一方面，有法不依、執法不嚴的問題也是法律不完善的突出表現。

3.政府行為的不合理。一方面，政府直接干預企業經營情況還十分普遍。在某些地方，企業決策往往受到政府干預，這主要是國企改革中留下的痼疾。一些企業的高層決策者仍然帶著“官位”進行經營決策，這就難免不受到“上級”政府的指點，更有甚者，企業在經營失敗瀕臨破產，也需要破產來減輕負擔的時候，仍然不能履行破產程序。因此，政府行為的影響可見一斑。另一方面，國有銀行對企業的貸款，往往受到來自政府的壓力，使得銀行這個債權人無法通過客觀的信息評價來決定是否實施貸款行為，更無法通過自己債權人的應有權利對公司經營決策實施監控。銀行在不斷清理原來壞賬的同時，卻在不斷產生新的壞賬，銀行對企業的貸款變成預算約束。

二、完善外部治理結構的具體措施

1.建立完善的信息披露體系。前面說過作為建立完善的治理的基礎——信息披露它的重要性。公司所有權市場上存在嚴重的信息不對稱，信息披露的目的是為了給市場提供準確及時的信息，保護投資人利益。如果公司在信息披露中有重大誤導和遺漏，證券交易委員會可以借助法律手段予以懲罰，股東也可利用法律追究其民事責任。因此，信息披露實際上是一種事先威懾、事后索賠的機制。因此，建立一個完善的信息披露體系是作為完善公司治理結構的重要環節，這個體系在內容上，應包括以下幾個方面：經營信息、內幕人信息、關聯交易信息、公司管理層信息。因此，信息披露反應局限于某一方面是不完全的，只有這些信息建立成為一個體系，才能大大減少信息風險，從而達到有效治理。

2.完善公司治理法律體系。（1）推進保護中小股東權益的法律建設，完善法律法規體系。這主要從兩個方面執行，一方面是從公司、證券法等法律方面加強保護中小股東的權利。比如，我國公司法第59條就規定了董事、監事、經理不得為自己謀利、不得侵占公司資產，但公司資產被侵害后，相關責任人都不能得到有效懲罰。另一方面，原適用于全民所有制企業的破產法已經不適用于新的經濟組織形式和社會發展需求，重新修訂破產法。同時在破產法實施過程中應該減少政府的行政干預，增加對債權人的破產保護力度。（2）將公司治理信息披露納入法律法規體系，加大處罰力度，提高違法成本。公司的治理信息披露制度應該納入法律的調整對象。同時完善公司治理信息披露控制機制，加大違規的處罰力度，對作假的公司不僅僅要追究經濟責任和沒收非法所得，處以高額罰款、實行市場禁入等，情節特別惡劣的還要追究有關當事人的刑事責任；其次，完善證券民事賠償制度，并考慮建立股東代表訴訟，集團訴訟制度；再其次，建立專門的證券投資者保護機構，這一機構可以通過購買每家上市公司少量股份，以上市公司股東的名義，或作為共同訴訟代表人，或接受其他投資者委托，或支持受害者，依法對上市公司或其大股東、董事、經理受害股東權利或公司權益的行為提起民事訴訟。

3.健全市場體系。公司依附于市場，市場體系的完善程度直接影響公司治理效率。健全市場體系應從以下方面入手：（1）完善產品市場時，應著力于打破行業壟斷，鼓勵競爭，這種競爭會對經濟形成壓力。（2）首先，完善經理人市場競爭，也應從競爭做起，只有充分競爭體制下，經理人員才會有工作的壓力和動力。不盡職的經理不僅會導致公司利益受損，還會喪失個人聲譽，其個人資本就會貶值，這就會迫使他們必須努力把企業搞好。其次，是建立起評價經理人的制度，經理市場培育在我國也并不具備不可操作性，所以作為市場的監控作用十分有限。最后，我們認為培育發展經理人市場，加快經理的職業化建設，也是必不可少的一環。（3）完善公司控制權市場。從資本市場深化改革入手，一方面，充分利用股票市場的控制權競爭機制，收購兼并機制和股東投票機制，對公司的董事和經理進行外部監督和約束。同時也要強化完善股票市場上的競爭機制，加大退市機制的執行力度，對業績差，扭虧無望的公司要堅決摘牌。在解決國有股全流通問題上也要加快步伐。另一方面，是發展證券市場，同時，完善債務融資的還本付息“硬約束”機制，使企業經營者在經營決策時減少盲目性，促使經營者改善經營，建立自我約束機制。

4.政府職能定位明確。政府在完善公司外部治理結構中擁有特殊主體地位。我們認為政府首先應明確職能，然而應在監管和約束上下功夫。在公司治理領域，政府首先應做以下兩方面工作：（1）細化監管規則，提高監管能力，保證監管的獨立性。監管不到位將使企業在產權領域的所有改革變得前景暗淡。同時還可能損害業已取得的在競爭性市場培育的成果。美國在安然、世通等公司相繼出現丑聞后，迅速出臺了公司改革法案。相比而言，中國的公司監管機構效率就低的多，市場需要監管機構更加積極的行動起來。在細化監管規則方面，需要制定和完善相關的法律法規，免得給那些心存僥幸的公司以可乘之機。應強化市場監管，加強市場信用建設，規范中介機構行為，對中介機構的違規處罰應該從重從嚴。監管法規必須強調對中小投資者的保護，否則只會進一步提高融資成本。另外，監管機構監管的能力的高低直接決定著監管的效果，應該注重提高監管部門的執法能力。（2）改造金融體系，加強金融安全。金融體系包括兩部分，即銀行和證券市場。金融體系的功能是資源配置，中國金融體系的資源配置基本上是非市場化的，原因在于權力主要掌握在政府手中，銀行業也如此，證券市場也不例外。在改革剛開始的時候，企業（以國有企業為主）以銀行獲得資金，銀行監督企業的動力本身是有限的。銀行不關心企業價值最大化，只是防止企業違約。同時，因為國有銀行的產權缺陷，銀行缺乏篩選能力，只不過是執行政府命令。結果是：銀行成了企業軟預算約束的一個新來源。在上世紀90年代中后期，政府大力發展證券市場。但是，由于有資格在證券市場上融資的多數是國有企業，事實上資金最后還是大部分流向了國有企業。本來稀缺的資本流入了擁有特權但在資本運營方面并不專業的國企。因此，問題在于解決金融的市場化。同時，也要深化金融企業自身治理結構改革加強金融安全。