我國礦區土地破壞現狀和整治新機制研究

■ 鄭娟爾/袁國華

（1.中國地質大學（北京）人文經管學院，北京 100083；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149；3.國土資源部資源環境承載力評價重點實驗室, 北京 101149）

黨的十八大提出大力推進生態文明建設，全面促進資源節約。由于歷史、體制、技術等多方原因，我國礦區土地占用和破壞現象嚴重。大力推進礦區土地整治可改善礦區環境1礦山地質環境恢復治理與土地復墾是兩個既有聯系，又有差別的概念。前者側重礦山地質環境的穩定，后者側重土地利用價值的恢復。理論上，礦山地質環境恢復治理是土地復墾的前期工作，實際上，兩者是難以完全區分的。本文將兩者結合起來，用礦區土地整治來統稱礦山地質環境恢復治理和土地復墾。，促進礦業用地退出，增加有效土地面積，是國土資源管理部門貫徹落實十八大、促進生態文明建設和節約土地資源的一項重要內容。

1 礦區土地破壞現狀

采礦工業占用和破壞土地，包括采礦活動所占用的土地（如廠房、工業廣場、堆礦場），為采礦服務的交通（公路、鐵路等）設施，采礦生產過程中堆放的大量固體廢棄物所占用的土地，以及因礦山開采而產生地面裂縫、變形及地表大面積塌陷破壞的土地等。表1給出了我國2003-2011年礦業占用和破壞土地的有關情況?？傮w而言，我國礦山開采占用和破壞的土地面積呈增加趨勢。2006-2010年間，每年新增的占用、破壞的土地面積要大于當年恢復的土地面積，土地修復率（本年恢復面積/累計占用破壞面積）有下降趨勢，見圖1。

表1 2003-2011年礦山占用破壞土地情況表 單位：公頃

2 礦區環境治理和土地復墾投入

2.1 礦山地質環境恢復治理資金

近年來，我國不斷加大礦山地質環境恢復治理方面的資金投入。2011年，我國共投入礦山環境治理資金96.98 億元，其中中央財政投入45.17億元，地方財政投入26.36 億元，企業投資25.45 億元。恢復治理礦山6066 個，累計25896 個；恢復治理面積71406公頃，累計523354公頃2數據來源于《2011年國土資源公報》。根據該公報，2011年企業投入礦山地質環境恢復治理29.45億，但筆者將中央財政、地方財政、企業資金三項加總后發現，總和比96.98多了4億。為此，本文以25.45億元作為2011年企業投入礦山地質環境恢復治理的資金。。截止2011年底，國家已經累計投入礦山地質環境恢復治理資金500.54億元，其中中央財政占32.7%，地方財政占25.3%，其他占41.98%（其中企業占37.4%）。（參見表2、圖2）

2.2 土地復墾投入

表2 2004-2011年礦山地質環境恢復治理資金投入單位：萬元

由于缺乏礦區土地復墾專項數據，我們只能從土地整治和復墾資金總量中窺得一二?！笆晃濉逼陂g，我國土地復墾投入主要依靠政府財政，社會資金投入缺乏。這一期間，國家累計投入土地整治資金近3000億元；其中，土地復墾投入430億元，僅占總投入的13%，共復墾了15%的工礦廢棄地。預計“十二五”期間投入土地整治資金將超過6000億元，估算土地復墾投入將占到1000億左右，能夠復墾土地1200萬畝[1]。

3 建立完善礦區土地整治新機制

3.1 完善礦山地質環境恢復治理保證金制度

礦山地質環境恢復治理保證金制度是解決生產礦山占用和破壞土地的重要手段。近年來，我國礦山地質環境恢復治理保證金繳存數額不斷增加。截止2011年底，全國應繳保證金礦山數量為79892個，已繳存62742個，占應繳總數的79%；應繳保證金總額993.78億元，已繳456.82億元3數據來自國土資源部汪民副部長在全國“礦山復綠”行動部署現場會上的講話。。雖然取得了一定的成績，但保證金制度還是存在不少問題：一是“兩低”并存。主要體現為繳納標準低和繳納比例低。多數省份征收的保證金低于礦山地質環境恢復治理實際所需資金。倘若采礦權人不履行治理義務，勢必出現“納稅人”買單的情況。然而，即便在如此低的標準下，繳納比例還是很低，截止2011年底，收繳比例僅為46%。二是全國31個?。▍^、市）的保證金繳存標準各異。三是資金閑置。截止2011年底，全國批準動用的保證金僅占已繳金額的21%，返還的保證金僅占已繳金額的4%，75%的保證金處于閑置狀態。四是企業抵觸，部門排斥。一些省，如福建除要求礦山企業向國土資源管理部門繳納礦山生態環境恢復治理保證金外，還要求向林業部門繳納林業植被恢復費。對此，一些企業有抵觸情緒，認為保證金是重復收費。另外，保證金管理制度也不夠規范，存在只收不用，一收了事的情況。

深刻理解保證金的性質是改革完善保證金制度的前提。從“應然法”的層面，保證金是一種擔保方式，是強制執行合同和法律條款的一種手段。通過保證金制度，政府可以轉移舉證責任，將企業不履行合同的風險轉移出去[2]。根據相關法律，保證金及其孳息為原始人所有。據此，我國現行的礦山地質環境恢復治理保證金制度可做以下改革：

(1)按礦山環境恢復治理成本來設定保證金繳存標準。按我國現行法律法規和操作實踐，企業所繳納的保證金普遍低于實際治理成本。相當于企業只承擔了部分環境損害責任，并將不履約的風險部分轉嫁給了政府和納稅人。下一步，必須按礦山生態環境恢復治理成本來設定保證金繳存標準。按照James R.Kuipers（2003）的研究，礦山修復成本應該包括直接成本和間接成本。其中，直接成本是由物理復墾和閉坑引起的必需成本，如斜坡復綠。間接成本是那些由于礦山公司不履行職責而引起的——即由第三方承包商進行復綠所增加的成本。間接成本一般是直接成本的40%-60%[3]。

(2)優化保證金繳納和返還機制。目前，我國礦山環境恢復治理保證金主要采取一次性繳納和返還方式，這是導致資金閑置、企業抵觸的原因之一。事實上，保證金的核心不在于把錢收上來，而在于督促企業履行治理責任。若企業采取分期治理或邊采邊治方式，可采取按應繳納的保證金總額的一定比例分階段或分年度繳納保證金。對已建礦山投入的治理資金和完成的分期生態環境恢復治理項目的投入，在繳納后期保證金時給予抵扣。同時采取在每年采礦許可證年檢時，核減企業邊采邊治理的完成情況，以保證治理效果，減輕企業負擔。另外，考慮到礦山生態環境的恢復效果的滯后性，保證金可晚于驗收結束后一定時期返還，這一期限的選擇應視地區氣候、水文等自然條件的不同而不同。

(3)加強制度設計和法律保障。目前，保證金方面的法律法規主要是2009年發布的《礦山地質環境保護規定》。作為一部部門規章，《礦山地質環境保護規定》的位階很低。從中長期看，應盡快將保證金制度納入礦產資源法或制定位階相對較高的《礦山地質環境保護條例》。短期內，應盡快研究形成全國統一的保證金制度，出臺相關技術標準，規范保證金的收繳、使用和返還。

(4)處理好保證金與相關收費項目的關系。礦山生態環境恢復治理保證金牽涉的部門較多，建議出臺有關政策，整合國土、環保、林業、水利等相關部門的收費項目。同時，還要處理好礦山地質環境恢復治理保證金與土地復墾預存費用的關系。在2012年《土地復墾條例實施辦法》出臺以前，我國的法律法規僅要求礦業權人繳納礦山地質環境恢復治理保證金，對土地復墾保證金未提明確要求。實踐中，一些?。▍^、市），如廣西也要求企業繳納土地復墾保證金。2012年，國土資源部發布了《土地復墾條例實施辦法》，正式建立土地復墾預存制度。該辦法規定，礦山地質環境治理恢復保證金中已經包含了土地復墾費用的，可不再預存相應數額的土地復墾費用。這有助于減少一個部門內重復收費的情況，但操作起來可能會面臨一些問題。

3.2 構建礦區土地綜合整治新機制

礦區土地整治涉及區域經濟轉型、礦山地質環境恢復治理（含礦區地質災害的治理）、礦區土地復墾、農業用地開發整理等多個方面。因此，對存量礦山廢棄地，可效仿地質災害防治新機制的建設[4]，將礦山地質環境治理、農業土地開發、基本農田建設、工礦廢棄地復墾、城鄉建設用地增減掛鉤、新農村建 設、生態城市建設、城市經濟結構轉型等結合起來，構建礦區土地綜合整治新機制。

3.2.1 編制統一的整治方案或規劃

礦區土地綜合整治涉及多個部門和多個工作領域，應當在政府統一領導下，編制礦區土地綜合整治方案或規劃。方案或規劃的編制應當以區域土地資源的可持續利用為根本，以恢復地力、促進土地資源再利用為重點，綜合考慮區域經濟社會發展水平、財政實力、機構設置、市場發育度、民間資本實力、氣候條件、礦區土壤質量和水文地質特點等，把礦業用地整治與提高區域百姓收入、改善區域環境、促進區域經濟結構轉變等結合起來。

3.2.2 統籌考慮采后土地的用途

對于采后土地的用途，應堅持兩項原則，一是以農業開發為主。有條件復墾成農用地的，應復墾成農用地，能復墾成耕地的，應復墾成耕地。二是因地制宜的原則，遵循“宜農則農，宜林則林，宜漁則漁，宜建則建，宜景則景”的要求，集約有效地利用各種資源與基礎設施。探索通過礦區土地恢復治理和復墾再利用建立循環經濟體系。以安徽淮南市東辰創大公司的治理模式為例，該公司把塌陷區綜合治理與發展循環經濟相結合，在復墾土地上進行了農產品加工、林木、蔬菜、農作物種植、畜禽養殖、水產養殖等循環經濟各個節點建設，把煤炭開采沉陷的治理與開發打造為“種植養殖、食品安全、觀光旅游、農業物流”四個產業。另外，《淮南市采煤塌陷區土地綜合整治規劃(2009—2020)》明確提出以創大公司規劃的綠化基地為基礎，打造匯景濕地公園，實現了礦區土地復墾與城市景觀建設的結合。

3.2.3 建立多元投資機制

基于我國礦區土地破壞的嚴重性，礦區土地整治必須依靠多元化的投資渠道。

一是進一步加強財政資金投入，解決因歷史原因、責任主體缺失、自然災害破壞造成的礦區土地破壞問題。應建立礦山地質環境治理和土地復墾項目的分級分類制度，制定財政出資治理項目名錄，防止將財政資金用于有責任主體的項目治理。

二是探索建設礦區土地恢復治理專項資金?？山梃b美國經驗，設立礦區土地復墾專項基金，專門用于廢棄礦山的環境治理和土地復墾?；饝犀F有廢棄礦山治理資金，向企業征收的廢棄礦山治理費、采礦權和探礦權價款、開采許可證申請費、礦山開采違規罰款、廢棄礦山修復治理后新增的土地收益等[5]。

三是建立激勵機制，積極引入市場資金。這方面，一些地區已做了不少探索和實踐。國土資源部也已出臺《國土資源部全國工商聯關于進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見》、《土地復墾條例實施辦法》等多個制度，鼓勵民間資本參與礦區土地復墾和礦山地質環境恢復治理。下一步的關鍵是落實。

四是整合各類財政資金，發揮資金合力。基層政府可以將用于環境保護、地質災害防治、土地整治（包括基本農田建設、工礦廢棄地復墾等）、新農村建設、生態城市創建等各類財政資金進行聚合，發揮資金合力。

3.3 提高治理技術，完善整治制度

主要有五方面的建議：

一是將礦區環境保護和土地復墾貫穿礦產資源開發的全過程。應從資源勘查階段就考慮礦山環境保護和土地復墾，越早考慮，環境代價越低，治理成本越小。

二是致力于發展礦山環境保護和土地復墾新技術。這兩方面技術的發展，對礦區土地整治起著十分重要的作用，屬于基礎研究領域，應大力加強。

三是強化礦區土地恢復治理的驗收工作，確保復墾后的礦山環境和土地質量不低于資源開采前的水平。應在礦產資源開采前對礦區土壤、植被等要素進行取樣，作為未來復墾驗收是否通過、保證金是否返還、返還比例為多少的依據和標準[6]。

四是盡快建立礦山環境保護與土地復墾支出統計制度。建議對年度礦產資源開發的環境效應及在治理復墾方面的投入進行統計，在此基礎上，建立礦產資源開發環境代價核算制度[7]，為礦山環境保護和復墾資金的投入提供決策支撐。

五是開展部門聯合，積極探索市場經濟條件下的礦區土地整治新制度。如實施礦業公司環境績效報告制度，規定上市公司必須在年報和半年報中匯報企業的礦區土地恢復治理績效，這會間接地影響公司的股票價格和市場盈利，從而迫使礦企去改善礦區環境，治理破壞土地。

[1]賈海峰,劉翔.全國復墾投入缺口達1.6萬億[DB/OL].(2012-11-22)[2013-02-25]http://www.21cbh.com/HTML/2010-11-23/0NMDAwMDIwNzI0NQ.html.

[2]吳順發.礦區生態重建保證金制度研究[D].西安：陜西師范大學,2008:5-10.

[3]James R.Kuipers.Putting a Price on Pollution--Financial Assurance for Mine Reclamation and Closure[R].[2013-02-25] http://www.sosbluewaters.org/PuttingAPriceOnPollution.pdf.

[4]鄭娟爾,余振國.廣西地質災害防治新機制的探索與實踐[J].中國礦業,2012(2):48-50.

[5]宋蕾.美國土地復墾基金對中國廢棄礦山修復治理的啟示[J].經濟問題探索,2010(4):87-90.

[6]鄭娟爾,孫貴尚,等.加拿大礦山環境管理制度及礦產資源開發的環境代價研究[J].中國礦業,2012(11):62-65.

[7]鄭娟爾,余振國,馮春濤.澳大利亞礦產資源開發的環境代價及礦山環境管理制度研究[J].中國礦業,2010(11):66-69.