和諧之路

馬晉　張雪冰　王曉亞

【摘 要】今年6月，網絡上一則新聞引發熱議——“洛陽大叔在美國擺攤，日賺800美元”。相比近年來國內城管與商販矛盾日益激化，有人調侃“美國沒有城管真幸?！?。美國是沒有城管，但對于街頭商販的管理有著嚴格的制度和模式，管理效果明顯好于我國。那么，對于中國政府而言，是否可以借鑒美國政府的管理模式，找到更合理適用的方法，對街頭商販進行和諧有效的管理呢？

【關鍵詞】街頭攤販；城管；和諧；管理

自改革開放以來，我國經濟發展突飛猛進，城鎮化進程不斷加快。隨著農村人口不斷往城市遷移，以及每年留在城市工作的高校畢業生不斷遞增，城市的就業形勢日益嚴峻。街頭攤販作為一種門檻最低、見效最快的就業模式，成為我國城鎮最普遍的一個群體。對街頭商販的管理，是我國城管部門的最重要的職責之一。而街頭攤販和城管日益激化的矛盾，也成為了社會和諧發展的一個重大隱憂。如何讓城市管理與街頭攤販和諧共處，成了當今城市發展面臨的一個重要問題。

為何一個連英文都不會說的洛陽大叔，都能在美國擺攤做生意賺錢，而在中國城管視街頭商販如過街老鼠矛盾不斷？美國對街頭攤販完善的管理手段，是讓街頭攤販得以和城市管理和諧共處的根源所在，也是我國目前需要借鑒學習的地方。

一、正確對待，以管代罰

對于街頭攤販的態度，中國和美國在觀念上有根本上的區別。在公有制計劃經濟基礎上轉型而來的我國，雖然市場經濟的繁榮帶來生產經營模式的多樣化，但私有制經濟始終令人產生一些模糊的疑慮，而處于私人個體經營的最低層次的街頭攤販，給人們的感覺更多是一種就業的無奈，也一直沒有合法的地位。對他們的管理，也缺乏系統的制度。即使在2011年修改過的《工商行政管理暫行規定》，關于無證攤販的內容，也僅在處罰的章節中有涉及（第二十六條“對未經核準登記，擅自從事經營活動，或者從事其他違反經營登記管理規定行為的，工商行政管理機關可以依照相關法律、法規、規章，責令改正；給予警告、沒收違法所得、罰款、責令停業整頓……”）。

而在美國，政府能夠清楚地認識到，街頭攤販現象是社會保障不力所致，所以在準入和稅收方面都對小販提供方便。政府需要做的是對攤販加以規范的管理，以保證商販合理存在的同時，公共安全、衛生等相關秩序也能得到有效的保證。以管代罰的做法，能有效避免執法者和執法對象之間產生對立情緒，是和諧的基礎。

二、建章立制，各司其職

城管，被稱為我國除警察外的第二支城市執法隊伍。而這個隊伍的執法，并沒有明確的法律依據，他們執法的范圍，卻包羅萬象，注定了他們的執法管理與很多行政主管部門職責交叉重疊。對于大家都認定為城管最主要工作的街頭攤販管理，所依據的一般是各地的《城市市容和環境衛生管理條例》里的一小塊內容。這樣的模糊化的、交叉重疊的管理現狀，注定了難以產生好的管理效果。

用公共管理的角度看來，這就屬于協調失靈現象——即兩人或多人之間的非合作交往會導致非帕累托最優結果產生，即不同利益追求導致“誰都不愿意選擇的結果”。如何解決這些協調失靈的現象呢？在筆者看來，借鑒美國對這個群體制定相關規則的模式是一種相對有效的方法。對街頭攤販制定一系列的特定制度規則，以法律法規去規范他們的經營模式，讓街頭攤販在合理的規則中謀生，既能緩解就業壓力，同樣也能給城市增加屬于自己的特色。

美國沒有專門的城管大隊，對攤販的管理方式是各個部門各司其職嚴格監管，警察在街頭執法但沒有直接罰款和沒收的權力，只是記錄違法內容然后將單據交給市政處理，屢教不改者也不會被暴力取締，而是會交由法院裁決。據紐約“小販權益組織”的調查，攤販們每天都要面對包括衛生局、消費者事務局、清潔局、環保局、財政局、公園局和市警局等七個市府單位的監督和檢查。

明確責任才能規范管理，我國政府應針對城市攤販管理制定出清晰明確的管理規定，這是城市和諧管理的依據。正如著名學者奧斯特羅姆所說：“在人類社會中，沒有立憲秩序和法制，就不存在負責的公共行政。”

三、查找問題，因勢利導

街頭商販可能帶來的主要的問題，一是亂占道影響交通安全，二是食品衛生難以保障，三是產生的垃圾影響市容環境，這些可能性在哪一個國家都會存在。如果這些問題能夠得到很好的解決，從某種角度看，街頭商販的存在，也能給市民生活帶來某種便利。

美國是如何管理街頭商販的呢？事實上并非如國人所想，街頭商販是完全處于“自由”狀態，相反，較之于中國街頭攤販主要來自城管的缺乏明確標準的管理，他們要受到更多的精細化“限制”。如食品商販要帶塑料手套經營，原材料必須保證在華氏40度以下；提供熱水的明火不能滅；流動餐車距離馬路邊緣，不能超過2英尺半等等。這些對于街頭商販擺的攤子細致的規定，使他們對城市環境、交通、食材安全上的負面效果縮小到極致。

公共管理的根本目標，就是更有效地提供公共物品或公共服務，促進公共利益的最大化。保障公共管理者不偏離其根本目標，而是致力于促進社會公共利益的實現。給街頭商販一個合理、有序、可控的生存空間，有利于解決就業問題，有利于促進社會和諧，這也是公共利益的一種實現。

四、善用公權，公正執法

孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！?/p>

我國城管所涉職責包括市容環境衛生、規劃、綠化、市政、工商行政、公安交通等上百項職權，幾乎涵蓋了城市群眾生活的方方面面，其執法行為的一舉一動，都關系到群眾的切身利益。如此廣泛的職責，必然會產生一些以權謀私，將“公權”當“私權”的特權思想或者官位思想，不利于更好地為人民服務。再者，我國目前城管人員身份不統一，素質參差不齊，加上我國城管執法缺少法律程序性的制約，濫用自由裁量權現象隨處可見。這些現象，也加劇了城管與街頭商販等執法對象的矛盾。

那么美國又是如何做的呢？紐約市政府對街頭小販有明確的規章制度來規范他們的行為，所有的管理規定全部在網站上公布。例如從食品經營許可，到餐車餐具的申請的要求，都有繁復卻清晰的程序。每個環節的監督管理，都有相應的依據，給執法者的權力一個明確的界限，保證公正執法，是政府對街頭商販和諧管理的保證。

五、和諧之路，符合國情

和諧發展，是我國社會經濟發展的基本要求。黨的十八大報告中明確提出，“必須堅持促進社會和諧”；“統籌各方面利益關系，充分調動各方面積極性，努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面”。

雖然美國的城市管理模式有值得借鑒之處，但具體的做法，還是要結合我國的國情。除了以上提到的幾個方面，提高街頭攤販的公共意識、為他們解決一些實際問題、增強他們對所在城市的歸屬感等，應該對和諧管理能起到更好的作用。筆者認為，只要做到有法可依、有章可循、理解包容、公正執法，城市管理者與街頭商販之間做到和諧共處，共同促進城市的發展和繁榮還是可期的。

參考文獻：

[1]莊序瑩主編.公共管理學——MPA（公共管理碩士）系列.上海：復旦大學出版社，2006

[2]埃莉諾·奧斯特羅姆（美）. 《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》.上海.三聯出版社，2000

[3]孟德斯鳩（法），申林 編譯.論法的精神.北京.北京出版社.2007