長三角地區職業教育合作發展機制探析——基于歷史和現狀的考察

□胡秀錦

長三角地區是亞太地區重要的國際門戶，研究長三角地區間職業教育合作對推動全國范圍內的城市職業教育合作具有重要意義。目前，長三角基本上形成了以上海為龍頭,由浙江的嘉興、杭州、紹興、寧波、舟山和江蘇的蘇州、無錫、鎮江、南京等16個城市、74個市縣組成的“一體化”城市帶。其中，上海是長三角經濟實力最強的城市,是經濟擴散的中心和產業布局的重心。近年來，長三角地區間的職業教育合作發展非常迅速，合作內容已經拓展到了招生、課程、教學、師資培養和實訓基地建設等各個方面。從長遠來看，建立有效的機制和政策是推進長三角地區職業教育合作發展的關鍵。

一、長三角職業教育合作發展的歷史進程

區域職業教育合作是通過建立并拓展區域之間的信息溝通和要素流轉渠道,使區域內職業教育組織及相關部門在特定領域逐步實現全面合作,從而生成區域聚合體并形成競爭優勢的歷史過程。從長三角地區職業教育資源的整合程度來看,其職業教育合作的歷史進程大體上可以劃分為三個階段。

（一）第一階段：基于人脈推動的市場孕育階段

長三角地區職業教育合作是與區域經濟一體化的進程密切相關的。在20世紀70年代末期,蘇南和浙北地區鄉鎮企業的迅速發展,開啟了長三角區域經濟一體化的進程。在此階段，受國家宏觀政策影響，職業教育正處于轉型時期。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）的頒布，是一個具有里程碑意義的重大事件。《決定》提出，要調整中等教育結構，大力發展職業技術教育，職業教育于是得到迅速發展。到90年代中期，隨著國有企業改革和人事制度變革，職業學校的招生開始受到巨大沖擊，職業教育開始面臨舉步維艱的危機。伴隨著這一進程,一些職業學校開始主動順應區域經濟的發展,主要通過人脈關系，運用聯合招生、師資培訓等多種形式，開展師資間的交流培訓和專業方面的一些合作，還有部分企業和長三角區域內的職業學校進行了訂單培養的合作，在一定程度上促進了區域內人才培養水平的提高和職業教育自身的生存發展。同時,也有一部分辦學主體開始嘗試在長三角區域內進行跨行政區域的教育市場孕育和創建，如江蘇和浙江生源大量進入上海職業學校就讀，上海部分職業學校開始對江蘇和浙江部分地區的職業學校進行援建和幫扶等等。

這一時期,由于中央和地方政府沒有形成有關長三角職業教育合作的任何文件,因而，從根本上講,并未形成有關職業教育的自覺合作。但是，在區域產業發展和行業建設推動下，部分職業學校和一些企業已經意識到了資源重要作用，并通過合作來服務于地方經濟社會的運行和發展,這些舉措客觀上把長三角職業教育的發展和區域經濟發展捆綁在了一起，孕育了區域職業教育辦學資源流動的市 場環境。

（二）第二階段：基于政府主導的多元參與階段

2002年，國務院頒布了《關于大力發展職業教育的決定》，明確了職業教育的戰略地位，明確提出要“加強東部地區和西部地區、大中城市和農村的學校對口支援工作”。在國務院的合作辦學的精神指導下，2003年12月江蘇省、浙江省、上海市的教育行政官員簽署了三方教育合作協議，主要內容為：建立交流合作的組織和工作機制，及時交流三方的教育信息和經濟社會發展情況；定期舉行教育合作交流活動，舉辦各級各類教育發展的學術研討；推進三地優質教育資源共享，擴大優質教育資源的輻射力；共同探索中小學課程教材改革和中考、高考制度改革，共同開展教師培訓；三地高校展開校際教學合作，推動學分互認、師資互聘等[1]。2004年，滬、蘇、浙三地教育行政部門簽訂了《上海市、江蘇省、浙江省關于長三角職業教育與成人教育合作協議》，打破了三地職業資格準入“壁壘”，建立長三角職業校長培訓班、中職專業師資培訓基地、職業教育教材研發中心等，三地職業教育開始進入政府主導的合作階段。2008年，《國務院關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》明確提出，要“大力發展職業教育，加快建立完善的區域職業教育培訓體系”，在這一文件推動下，三地的職業教育合作有了進一步發展。2010年，《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》也提出，要“強化職業教育資源的統籌協調和綜合利用，推進城鄉、區域合作，增強服務‘三農’能力”。同年3月，三地教育行政部門共同簽署了“長三角數字教育資源合作建設協議”、“長三角中等職業教育實訓基地共享框架協議”、“長三角基礎合作研究協議”[2]。同年7月，長三角地區職業教育聯動發展推進會在浙江德清召開，會上公布了第一批長三角地區中等職業教育共享實訓基地名單和第一批長三角地區交流掛職的中等職業學校校長和專業負責人名單。三地的中等職業教育合作進入到政府、企業、學校共同參與的新階段。

這一時期，由于有了從國務院、教育部到各個省市的政策支持，區域間的職業教育合作已經由自發合作進入到了自覺合作階段，合作的主體、內容和形式都發生了很大的變化。長三角地區兩省一市教育行政部門通過頻繁互訪和考察,建立了長江三角洲人才開發一體化聯席會議制度，成立了“長三角教育聯動發展協調領導小組”，有效地推動了長三角職業教育合作發展的進程。與此同時，校校合作、校企合作、集團化運行等各種合作形式也不斷涌現，如上海交通職教集團、商貿旅游職教集團等，都吸納了長三角甚至西部地區的職業學校的參與。至此,長三角職業教育區域合作由政府主導，學校、企業、以及其他社會多元主體廣泛參與的模式框架基本形成。

（三）第三階段：基于觀念認同的職業教育一體化發展階段

長三角地區間具有天然的認同感，近年來，三地在金融、產業與投資、交通、物流、信息、環境保護等多個方面都在推進一體化進程。在教育方面，主要基于三個因素進行合作：一是互通，建立實時交流互通的信息平臺，消除由于信息不溝通或信息不對稱造成的資源浪費。二是互認，關于教育的某些方面可以互認，不需要進行重復認可，從而降低人才流動和使用上的行政成本。三是互流，即三地實現教育資源、人才的“無障礙”流動。一方的優秀師資到另一方的學校上課，雙方進行廣泛的教學科研合作，一方為另一方的提供教學、課程方面的支撐和援助等等。目前，很多合作方都意識到，職業教育資源的共享將產生巨大的疊加效應，各地在制定相應的教育規劃、工作思路時，也都逐步將視野拓展到了“長三角”地區甚至更大的中心部地區，從而真正具有了“大職業教育”觀。可以預見，隨著觀念的逐步明晰，職業教育區域合作將開始步入到基于觀念認同的新的發展階段。

二、長三角地區職業教育合作的現狀分析——基于上海的調查

為深入了解當前區域職業教育合作的情況，課題組對上海市81所中職學校進行了全面的問卷和數據調查。調查顯示，目前上海市共有40所中職學校開展了對外省市的合作辦學，其中有25所學校開展了長三角區域合作，占合作學校數的62.5%。從近年來的發展情況看，有以下幾個方面的特征：

第一，招生規模日益擴大。近年來，長三角地區職業學校合作招生規模逐步擴大，據初步統計，近五年來上海市面向長三角地區招生累計超過萬人，當前在校生達到4000多人，長三角地區生源占上海市非滬籍生源比例已超過30%。上海的學校在招生時也比較傾向長三角地區的學校和生源，一是學生家庭經濟條件等因素，生源錄取報到率較高；二是與上海本地學生容易溝通；三是學校與學生家長聯絡比較方便，學生容易管理。上海的職業學校除完成對口支援招生和合作任務外，在積極探索與長三角地區和其他地區的合作方面都做出了很有成效的努力。

第二，合作專業與長三角區域產業發展需求基 本相適應。據統計，上海面向江浙兩省的職業教育合作專業數目前已達到29個，合作專業點數更是達到53個，特別是機電技術應用、汽車運用與維修、酒店服務與管理、現代物流等涉及到先進制造業和現代服務業的專業點數均超過3個，另外，有關船舶、建筑、會計、會展等專業也都有一定比例，體現出與其他地區合作辦學不同的專業特點。這和江浙地區的經濟社會發展需求是密切相關的（如表1所示）。

表1 上海市職業學校合作辦學相對比較集中的專業

第三，合作形式靈活多樣。上海市中職區域合作辦學包括：0+3（完全在上海就讀）；1+2（在生源地讀一年，再到上海讀2年）；2+1（在當地讀2年，在上海讀1年）；1.5+1.5（在當地讀一年半，上海讀1年半）；1+3（在當地讀 1 年，上海讀 3 年）；2+2（當地讀2年，上海讀2年）；2.5+0.5（當地讀2年半，上海讀半年）等形式。調研顯示，當前合作辦學形式以1+2、0+3和2+1形式最多，其中27.6%的專業點采用了0+3形式；24.1%的專業點采用1+2辦學形式；17.2%的專業點采用2+1形式。對于長三角地區的合作來講， 更多的是采用了 “1+2”、“2+1”和“0+3”這三種合作形式（參見表 2）。

表2 上海市職業教育合作辦學形式（按專業點統計）

第四，合作內容和合作項目不斷擴大。目前，上海市職業學校與長三角地區學校合作，逐步向創新模式、注重內涵和提升質量深化。如部分學校對江蘇泰州、靖江和浙江嘉興等地區實行學生整班制錄取、整班制教學模式；部分學校推進外來外去和訂單培養的合作模式，擴大計劃外招生比例，對區域合作培養技能型人才模式進行了積極探索。目前，隨著職業學校合作辦學的不斷深化，長三角地區職業教育科研機構與上海市合作也日趨緊密，如浙江的杭州、寧波、平湖和江蘇的無錫等研究機構與職業學校，就專業開發和課程建設等進行合作課題研究，嫁接移植上海職業教育辦學經驗和發展成果。就合作內容來看，當前上海中職合作辦學包括對外招生、教師培訓、課程建設、物資捐贈、實訓基地共享等很多內容，其中有18所學校將師資培訓作為合作辦學的主要內容之一，占調查學校的45%；在實訓基地方面逐步實現參與或共享，內容包括為合作學校的實驗實訓基地建設提供指導、幫助以及接待合作學校來上海參觀考察實訓基地的建設等；在課程教材方面，主要是共同設計開發課程，統一教學計劃、明確課堂教學重點、統一使用上海市專業教材等方面；在教學管理方面也在逐漸統一模式；還有的學校為合作學校捐贈儀器設備、圖書等。另外，有的學校還與合作學校共同設立了專業技能獎勵基金，榮獲此項基金獎勵的技能之星，可獲得來學校學習考察、進入相關的專業班級學習的機會。

長三角地區的職業學校在推進職業教育跨區域多元化合作方面，進行了有益探索與實踐，但由于受到行政區域分割和現行政策不一等諸多因素制約，使得合作的持續推進還面臨著一系列問題。

一是生源流動單向性。從長三角地區來看，江浙地區生源呈單向性流入上海態勢，無論是學歷教育還是非學歷教育，生源缺乏區域間的互動與回流。生源單向性流入上海，尤其是蘇北和浙西比較貧困地區的學生，學生往往將在上海學習與上海就業“捆綁”在一起，不利于區域間基礎勞動力資源的合理配置。

二是合作層次的淺表性。雖然近幾年區域內招生規模有所擴大，合作形式有所擴展，但目前長三角地區職業教育合作辦學，更多地還是停留在學校與學校之間學歷教育層面，停留在招收生源層面。而且，近年來隨著各地生源的逐年下降，各省市的對外招生已經變得越來越困難。很多地方生源保護現象嚴重，招生也變得市場化。生源的不足，招生成本的增加，使上海市學校及合作地學校的合作辦學積極性大大下降。由于缺乏合作的總體規劃與設計，應該說，目前學校校際間合作還是浮在淺表層的合作，雖有橫向間的師資培訓、課程建設等合作， 但缺乏合作深度，缺乏構建縱向的“合作鏈”。

三是學生管理的復雜性。由于學生來自不同的省市，雖然都是長三角地區，但還是有很多學生在語言、飲食、生活習慣等方面存在較大的差異和不適應，這給學生的學習生活和學校的管理都帶來一定的困難。學校在管理上需要投入大量的人力、物力，包括安排學生的住宿、制定可口的飲食、負責往來的接送；在尋找合作生畢業實習的企業上，因為需要具備住宿條件的實習企業，這樣就縮小了實習范圍，增加了實習難度；部分學生經濟難以負擔在上海的學習費用；有少數學生實習需回本地，從而造成管理困難等。另外，還有一些學生的學習思想不穩定，存在著較多的中途輟學現象。這些問題也對合作辦學產生了一定的影響。

四是后續配套滯后性。目前，由于對合作辦學的總體規劃和政策設計還不完善，部分進入上海職業學校就讀的非滬籍學生未來發展受到限制。一方面生源輸出地對進入上海學習的生源缺乏當地產業信息、就業信息的提供與引導，后續配套的服務環節缺失；另一方面，上海雖然有對非戶籍生源的各種補貼和資助，但在就業和升學方面還有一些剛性的政策限制，而且由于上海就業、物價、居住、醫療等方面的因素，正逐步削弱長三角地區學生來上海學習的吸引力。

究其原因，地域間的政策與體制壁壘難以突破是關鍵因素，要真正推進和實現基于觀念認同的職業教育一體化發展，完善區域間特別是長三角間職業教育合作的機制和政策設計已顯得非常迫切：

一是政策性障礙。由于目前行政區域的垂直性管理，江浙滬兩省一市教育政策具有很強的區域性特征，中招政策、學生學籍管理政策、政府財政投入的教育經費政策、企業員工培訓政策等受到很強的政策性限制，實現區域間統籌發展還存在一定的困難。目前上海市招收的長三角地區生源，主要是教育部下達給上海的外省市招生計劃和部分校際合作的計劃外生源，在省市層面的自覺合作還停留在淺層次，生源難以在更大范圍內流動。

二是體制性障礙。長三角兩省一市職業教育資源優勢比較明顯，但由于省市教育部門受到行政區域分割限制，造成區域內職業教育資源分散，在辦學理念、培養目標、專業與課程建設、師資隊伍培養等方面信息不對稱，使得資源難以共享，導致長三角地區合作辦學規模小，層次低，模式也比較單一，區域內難以形成職業教育集成發展的強大優勢。

三是機制性障礙。由于缺乏從區域合作大聯盟的發展目標考量，加之政策與體制性障礙，使得目前長三角地區職業教育合作辦學具有不穩定性和隨意性，如學生學籍管理、學生異地就學的學費標準、就業準入門檻、高中階段后的升學資格、職業資格證書等，目前還缺乏有效的機制保障。

三、基于多中心治理模式的機制和政策選擇

從長三角職業教育的長遠發展來看,必須要進一步明確政府的主導地位,及時掌握長三角區域經濟社會發展的趨勢，在全球化的視野中確立長三角一體化發展的觀念，全力消除合作發展的障礙,著力打造長三角職業教育聚合體,加快職業教育從單一省市到長三角再到國際化的一體化延伸。為此，需要從三個地區的特點出發，構建多中心的職業教育合作發展模式和機制。

（一）營造有利于職教合作發展的政策框架

2007年11月底,蘇浙滬主要領導就長三角一體化中的關鍵問題交換了意見,并在一些重要環節上基本達成共識,其中包括區域協調機構的組建問題,大致框架已經明確。新的協調機制將包括三個層面的常設協調機構,即聯席會議、專業委員會、具體的工作組。在此大的合作框架下，可以在現有的“長三角教育聯動發展協調領導小組”下，設立長三角地區職業教育合作辦學協調辦公室，主要功能和職責是作為長三角職業教育交流經驗、協商合作事宜、督促和評價合作項目實施等的平臺，協調省市間職業教育合作辦學與發展的若干重要事項，定期商討區域內職業教育合作辦學的發展政策。建議以貫徹落實相關政策文件為契機，制定包括職業學校生源流動、學分互認、就業準入、聯合設置分校、學籍管理、學費標準、師資培訓、實訓基地共享等具體實施辦法，營造有利于職教合作發展的政策導向。

（二）完善長三角地區省市教育專門機構的對口交流機制

根據“協調辦公室”制定的合作原則與工作思路，根據真誠合作、信息暢通、資源共享、有償服務原則，促進經驗移植和成果嫁接，進一步細化合作領域和辦法。建議三地協商簽訂相關合作協議，將區域間合作以文本形式固定下來。例如，可以建立委（廳）領導例會制度；職成教處處長例會制度；建立每兩年一次的合作論壇交流制度；建立師資培訓交流制度；建立年度科研主題研討制度，等等，以確保長三角地區職教合作的深入有效開展。從多中心治理模式出發，還可以分別以三地為中心，互有側重的開展合作交流，解決合作中存在的管理問題和配套政策不到位等問題。例如，可作如下考慮：

或由上海市牽頭，對區域內職業教育合作辦學發展政策、發展理論、發展模式等，組織有關機構和部門進行定期研討，深入開展區域內合作辦學進行理論研究和實踐探索，促進區域內職業教育科研水平在全國處于領先地位。對長三角地區職業教育的專業開發、課程與教材建設等實施合作，每年度召開一次專題研討會，交流專業開發、課程與教材建設的信息和做法，對區域內職業教育現代教育技術統籌思考，構建長三角職業教育專業建設平臺。

或由江蘇省牽頭，負責區域內職業教育質量評估相關工作，重點是質量體系、質量標準、評估專家庫和數據庫的建設，對區域內公共實訓基地、教師繼續教育評估等提出合作辦法和實施意見，建立區域內相對比較一致或相近的質量體系和評估體系。

或由浙江省牽頭，制定區域內職業學校合作辦學的相關政策，包括區域內職業學校生源流動、學分互認、就業準入、聯合設置分校、學籍管理、學費標準等相關辦法，為區域內職業教育合作辦學制定具體實施辦法。

（三）構建區域間職業教育合作聯盟，推進合作層次的深化

區域產學合作聯盟。當前，產學合作已經成為職業教育發展的必由之路，也是職業教育“以就業為導向”的特征體現。上海、浙江、江蘇三地位于長江三角洲的中心，職業教育及職業教育集團與行業企業、與當地經濟社會發展的關系都較為密切。建立區域產學合作職業教育聯盟，就是要充分發揮出三地的有代表性的行業、企業和職業學校在產學合作方面的優勢，可以組建或者選擇有代表性的職業教育集團，在集團內部進行專業標準、師資、課程、教材、實訓基地、企業實習、資格證書、社會服務等方面進行合作，從而增強集團的輻射和影響力，相互促進，最終實現三地相關領域的共同發展。

專業課程與教學合作聯盟。專業建設是職業教育的核心。要推進三地的職業教育合作和輻射，就必須強調三地在專業建設方面的合作。其中，課程與教學是專業建設的重心所在。課程建設又包括了課程設置、課程開發、教材編寫與選用；教學包括了師資培養、課堂教學教法等方面。同時，又涉及到教學管理、學分制、分層教學、信息溝通等各個方面。因此，專業課程與教學合作聯盟的建設，標志著三地在職業教育領域的全面合作，主要內容包括：1.學分互認；2.課程互通；3.共建專業標準；4.共同開發教材；5.共建合作論壇；6.共建信息服務網絡。

科研合作聯盟。建設三地職業教育科研合作聯盟，是“構建具有國際競爭力的區域創新體系”的重要一環。當前，加強職教科研工作已經成為發展職業教育的共識。蘇、浙、滬三省市都有著很好的教育科研理論基礎和實踐平臺，在全國有一定的影響力，在職教科研領域具有較強優勢。在職教科研領域進行合作，有利于三地取長補短，共同發展。例如，可以以上海為中心，建設“長三角地區集團化辦學研究中心”；或以江蘇為中心，建立“長三角地區職業教育中高職銜接研究中心”，或以浙江為中心，建立“長三角地區職業教育產學合作研究中心”，最終形成科研協作網絡，共同發展和提高。

（四）建立長三角地區職業教育信息共享平臺，推進信息資源共享

建議三地共同組建“長三角職業教育合作辦學網站”，利用網站發布和共享有關信息，如專業設置情況、相關專業大類的學生總量、學生實習實訓情況、實訓基地的功能與資源、畢業生信息以及就業信息等，實現區域內職業學校合作辦學基本情況以及就業和用人服務的網絡化。同時，可以以網站為載體，發揮在教師遠程教育、專業課程與教材建設研討、企業單位用人需求查詢、家長信息共享等方面的作用。

（五）為職業教育區域合作提供經費保障

對職業教育的投資應是與經濟和就業增長戰略及方案密切相關的。政府、企業、社會合作伙伴以及個人應當共同承擔責任。一個強有力的社會對話機制將支撐一個更為成功的職業教育體系。為此，建議創立長三角地區職業教育合作專項資金。三地都要對合作進行專門立項，專款專用，保障產學合作聯盟、專業課程與教學合作聯盟、科研合作聯盟三個聯盟及對口交流機制的健康有序運行。

[1]長三角地區畢業生就業工作合作組織合作協議書[EB/OL].http：//www.gov.cnlirzgl2009-04/01/content_1274881.htm.

[2]第二屆長三角教育聯動發展研討會在浙江淳安召開[EB/OL].http∶//www.cnsaes.org/homepage/htm l/researchnews/618.htm l.