上海社區學校建制研究

□楊 平 趙 倩

一、上海社區學校的基本情況

繼黨的十六大和十七大提出建設全民學習、終身學習的學習型社會，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010―2020年）》確定到2020年“基本形成學習型社會”后，黨的十八大提出“完善終身教育體系，建設學習型社會”，是又一次突出強調的國家重大戰略決策，是我國實現全面建成小康社會和中華民族偉大復興宏偉目標的根本保障。從國外學習型社會建設的進展來看，學習型社會的推進需要有專門的組織機構來實施。在我國主要體現為成人教育機構的轉型與功能提升，在上海表現為社區學院、社區學校等社區教育辦學機構的建立。上海已形成以17所①區縣社區學院為龍頭，213個街鎮社區學校為骨干，數千個居村委學習點（村民學校）為基礎的社區教育三級網絡。“目前全市每個區縣都建有一所社區學院，每個街道鎮鄉都有一所社區學校，每個居村委都有一所社區學校分校或學習站點。全市參加社區學習的學員超過200萬人次。”②社區教育三級網絡正成為推動上海學習型社會建設的重要力量。

作為上海社區教育三級網絡的骨干力量，社區學校是指各街道辦事處或鄉鎮人民政府組建的面向社區全體公民的以從事非營利性社區教育活動為主的社區教育機構，旨在充分利用本社區內各種教育、文化、科研、體育等資源，聯合社會各種辦學力量共同為社區居民提供豐富便捷的社區教育服務。上海社區學校經過實體化建設，其組織形式、運行方式與鄉（鎮）成人學校相似。國家教育委員會在1995年《示范性鄉（鎮）成人文化技術學校規程》中指出，示范性鄉（鎮）成人文化技術學校可按初級中學建制。但目前并沒有政策文件明確界定社區學校的建制類型，上海21所③社區學校的建制情況差異很大，不僅影響到社區學校的機構定位、職業化社區教育隊伍的形成，使得社區學校的教師在職稱、編制等關鍵問題上難以解決，也影響了社區教育工作的可持續發展。因此本文以建制為核心來概括社區學校在建設和發展中的基礎性問題，主要指性質屬性、經費來源、人員隊伍、場地設施等基本的機構建設要求。

二、上海社區學校建制問題的分析與研究

2011年8月至10月，上海市學習型社會建設服務指導中心辦公室通過下發《上海社區學校建制研究課題調查問卷》，對每個街鎮社區學校的性質屬性、校舍產權歸屬、校領導編制、日常經費的主要來源等方面進行了調研，全面掌握了全市社區學校的建制情況。

（一）性質屬性分析

截止2011年10月，上海市共有213家社區學校。其中，108家的機構屬性為事業單位，占50.7%；75家屬于非法人單位，占35.2%；27家的機構屬性為民辦非企業，占12.6%；2家的機構屬性為行政機關，占1%；1家的機構屬性為社會團體，占0.5%（見表1）。調查中發現，在市級層面，上海社區學校的建制方式仍未形成統一的認識和定位，對于其機 構屬性也沒有明確規定，從而導致了各社區學校的辦學能力、服務范圍、教育質量差異很大，發展很不均衡。這種不均衡表現為郊區和城區發展不均衡、城（郊）區內部發展不均衡、同一建制屬性的社區學校發展不均衡。本文主要對事業單位屬性、民辦非企業屬性、非法人單位屬性這三種占比較高的建制情況進行具體分析。

表1 上海市各區縣社區學校建制情況統計表（2011年）

1.事業單位屬性的社區學校。在已建成事業單位編制的108家社區學校中，郊區3街鄉鎮社區學校有98家，占事業單位的90.7%。這些社區學校多是在郊區成人學校或成人教師進修學校的基礎上掛牌成立，依托成人學校或成師校已有的初級中學事業編制，也自然擁有了事業單位法人建制。然而，只有嘉定區、奉賢區、閔行區的社區學校全部建成了事業單位法人建制，其余郊區（縣）仍然有部分社區學校是民辦非企業或非法人單位。

郊區共有137家社區學校，機構屬性為事業單位的有98家，占比71.5%，這主要與鄉鎮成人學校的發展有關。在20世紀80、90年代，上海市出臺了相關政策保障鄉鎮成校的健康發展。進入21世紀，各郊區（縣）紛紛在鄉鎮成人學校的基礎上增掛社區學校的牌子，極大地促進了郊區（縣）的學習型社會建設。郊區（縣）鄉鎮成人學校近20年的穩步建設為社區學校提供了良好的物質基礎和群眾基礎，社區學校可以借助鄉鎮成人學校的管理平臺、資源平臺、隊伍平臺等開展學習型社會建設工作。在全民終身教育的大背景下，“兩塊牌子一套班子”的鄉鎮成人學校將教學力量逐步轉移到社區教育上，結合社區學校的功能定位，不斷促進資源互補、優勢共享，推動著全民素質水平的提高。

2.民辦非企業屬性的社區學校。民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。民辦非企業單位最明顯的特征是，它不是由政府或者政府部門舉辦的。經調查顯示，全市有27家社區學校是民辦非企業的性質，其中15家日常經費的主要來源是街鎮，12家由教育局和街鎮共同撥款。由此可見，這27家社區學校是在街鎮層面組建，并且由區縣教育局或街鎮負責其經費支出，屬于政府出資和舉辦的類型。 這樣的運作情況并不符合民辦非企業這一組織形態的定義，但由于政府層面遲遲未統一明確社區學校的建制身份，一部分社區學校只有通過民辦非企業的建制方式進行運轉。民辦非企業的屬性使得原本“無身份”的社區學校成為獨立的、有實體的法人單位。在這種建制方式下，社區學校還可以開立獨立的銀行賬戶和財務公章，解決經費劃撥和財務報銷的問題，暫時緩解社區學校在建設發展過程中的燃眉之急。然而，在現行政策下，民辦非企業屬性的社區學校難以很好地接受政府資金投入，也就較難確保社區教育的公益性和服務性。

崇明縣的社區學校都是掛靠鄉鎮成人學校成立的，有2家社區學校是事業單位建制，16家社區學校是民辦非企業單位。對于崇明縣教育局而言，在解決這16家社區學校的事業單位建制過程中，最大的難題是如何合理地解決成人學校教師的工資待遇問題。目前這16家鄉鎮成人學校的教師編制仍掛在區域中小學校，實行績效工資，有著較強的保障。但若社區學校成為獨立的事業單位，教師的編制就要脫離從前的基礎教育體系，教師工資來源從政府的財政支出轉變為依靠學校的自籌資金，這樣的調整可能會導致教師的工資收入大幅度減少。因此，事業單位建制意味著法人實體的確立和區域社區教育體制的全方位構建，是一項系統性的工程。

3.非法人單位屬性的社區學校。全市有75家非法人單位屬性的社區學校，占35.2%，其中，中心城區共有社區學校67家，事業單位屬性的社區學校有10家，占14.9%；民辦非企業屬性的6家，占9%；社會團體的1家，占1.5%；非法人單位屬性的有50家，占74.6%。因此，相比于郊區（縣）的建制狀況，中心城區的社區學校落實事業單位法人建制的難度更大。特別是在事業單位改制的大背景下，新設或依托文化活動中心的社區學校很難落實獨立的事業編制。目前只有普陀區的社區學校全部建成了事業單位編制，而長寧區、閘北區、楊浦區、徐匯區、原盧灣區（現已并入黃浦區）這五個中心城區的社區學校都是非法人單位，這些社區學校還無法通過有效的途徑來確定自身的合法地位，處于體制的邊緣地位。

非法人單位屬性的社區學校在工作開展過程中往往面臨著很多困難，在經費機制、管理體制、協調機制等方面都難以取得大的進展。浦東新區金楊街道社區學校目前還不是獨立的法人單位，仍然依托于街道文化中心，是街道文化中心的組成部門之一，沒有固定的經費來源，學校的標準化建設也往往被忽視，在辦學過程中無法協調好與其他部門之間的關系，無法很好地整合各類資源為辦學服務，成為制約社區學校發展的關鍵問題所在。

（二）經費來源分析

上海市17個區縣的經濟水平參差不齊，社區教育經費投入的差距較大。本文對上海市社區學校日常經費的主要來源進行了統計（見表2），社區學校日常經費主要來自于街鎮的有120家，占56.3%；來自區縣教育局的有36家，占16.9%；區縣教育局和街鎮都有相當投入比例的有56家，占26.3%；來自有償收入的有1家，占0.5%。通過數據可以看出，上海市社區學校日常經費大部分來源于街鎮，街鎮的財政經費是社區學校的主要經費來源，區縣教育局是次要經費來源。區縣教育局和街鎮共同出資的占26.3%，這一類主要是教育局負責人員經費，街鎮負責日常運營經費，可以看成聯合出資形式，體現出社區教育資源共建共享的特點。

在社區學校的經費撥付方面，區縣財政撥款項目有著較為嚴格的規定，而且部分區縣財政并未單列區域的社區教育經費支出，這就使得大部分社區學校的財政經費撥付較為困難。同時，部分街鎮無相關社區教育配套經費，街鎮社區學校經費嚴重匱乏，辦學條件長期得不到改善，制約著社區學校的可持續發展。目前社區學校在校舍環境、學習資源、師資力量等多方面與區域中小學校仍然有著較大的差距，而經費保障就是造成差距的主要原因之一。因此，借鑒中小學校的建設經驗，要保障社區學校的辦學質量和教學水平，就必須優化經費投入機制，建立完善的經費保障機制。

（三）人員隊伍分析

由上海市教委等于2001年頒布的 《上海市社區學校設置暫行規定》（以下簡稱《規定》）第十一條指出：“社區學校由所在地區的區（縣）教育行政部門和街道辦事處或鄉鎮人民政府負責管理。區（縣）教育行政部門負責社區學校的設置審核、批準工作和業務指導工作；街道辦事處、鄉鎮人民政府全面負責社區學校管理工作，包括明確辦學宗旨、制定教育培訓項目、確定教學內容、籌措經費、人事調配等。社區學校校長在審批機關批準設置社區學校后，由街道辦事處或鄉鎮人民政府任命，并報審批機關備案。”上海市社區學校實行校務委員會領導下的校長負責制。街道黨工委副書記、辦事處副主任分別任校務委員會主任、副主任（兼校長），并由區縣教育局委派的常務副校長主持工作。其中，街道黨工委副書記和辦事處副主任在社區學校 “兼任”相關職位，而常務副校長通常是主持轄區內社區學校日常工作的“專職”社區教育管理人員。

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表2 上海市社區學校日常經費的主要來源統計表（2011年）

在全市社區學校校領導編制情況的統計（見表3）中顯示，校長關系在街鎮的共128個，占60.1%；在教育局的共84個，占39.4%；沒有注明的1個，占0.5%。常務副校長關系在街鎮的44個，占20.7%；在教育局的 114個，占53.5%；其他的10個，占4.7%；沒有注明的44個，占20.6%；沒有常務副校長的1個，占0.5%。根據數據可見，校長及常務副校長的編制情況與《規定》的條例基本符合，但每個區縣都有其特殊的體制環境，部分編制安排有一定的調整，出現了與《規定》不一致的情況。這種“不一致”的出現，一方面因為各區縣政府、教育局對社區學校的定位和認識不統一，一些區縣認為社區學校需要委派有經驗的專職人員進行管理和指導，一些區縣則認為社區學校是一所普通的居民學校，街鎮有能力直接任命學校主要領導；另一方面也顯示出《規定》沒有強制的約束力，區縣在安排社區學校領導時有較大的隨意性，而這樣的隨意性很難為社區學校順利開展工作提供有力的保障。

表3 上海市社區學校校領導的編制情況統計表（2011年）

（四）場地設施分析

作為社區教育的主陣地，配套場地設施對于社區學校而言發揮著重要的作用，不僅能擴展社區學校的功能，使其成為居民上課的課堂、實踐的基地、活動的樂園，而且還能增強社區學校的競爭力和可持續發展力，使其在區域內不斷推廣終身學習理念、打造特色品牌、提供長期持續的社區教育服務。

對上海全市社區學校進行調研后發現，在社區學校校舍產權歸屬一欄中（見表4），有126家社區學校的校舍產權屬于街鎮，占59.1%；85家屬于教育局，占39.9%；1家屬于區總工會，占0.5%；1家屬于其他，占0.5%。可見，上海的社區學校已全部 擁有校舍，有開展活動的場地和設施。59.1%社區學校的校舍產權是屬于街鎮的，表明街鎮是社區學校建設發展的主要出資者，不僅在辦學經費、管理人員、師資隊伍等方面都提供了相應支持，而且還通過區域內部場地資源的共建共享使得社區學校有了相對獨立、貼近居民的場所。39.9%社區學校的校舍產權屬于區縣教育局，表明區縣教育局在區域內公共教育資源的協調和統籌方面有較強的能力，能通過教育系統、文化系統的資源整合給社區學校搭建更加寬廣、多元的平臺。

從校舍歸屬權可以看出上海市社區學校的領導力量和行政條線，而社區學校的校舍產權歸屬中也有需要注意的內容。郊區的社區學校大多有獨立校舍，主要是利用成人學校的校舍，而中心城區的社區學校沒有獨立校舍，是通過合用校舍、借用校舍的方式。還有一些社區學校與社區文化活動中心合用場地設施開展教學（其中包括資源共享部分的設施面積，如電腦房、健身房、活動室等），另有部分社區學校是借助轄區的中小學開展活動。這幾種社區學校校舍建設方式并沒有根本上的優劣之分，獨立校舍使得社區學校有了舞臺，但也會因為缺乏相關的文化教育資源而顯得單薄；合用校舍可以對區域的公共教育資源進行一定程度的整合，擴大社區學校辦學的號召力和影響力，但可能也會因為沒有形成規范的制度而顯得混亂；借用校舍在一定程度上體現了社會聯合的力量，但這種方式的不穩定因素可能會影響社區學校的正常運轉。這幾種校舍建設方式的并存有著特殊的時代背景，在社區學校的起步階段有著重要的作用。但毋庸置疑，能擁有適用的獨立校舍，對于社區學校的建設與發展，對于更好地滿足市民百姓終身學習需求，是很重要的方面。

三、上海社區學校建制的對策建議

目前對于社區學校建設的政策只有2001年頒發的《上海市社區學校設置暫行規定》，而其中對社區學校的建制、校舍、經費等相關方面的規定相對模糊，已經不太符合當前社區教育建設的實際和發展的趨勢，區縣、街鎮也較難很好地貫徹執行。結合對實際情況的分析研究，本文對社區學校的性質屬性、經費保障、人員隊伍、場地設施等建制方面給出以下對策建議。

（一）依靠政府支持建成事業單位法人實體

由于社區學校是由街鎮和區縣教育局共同領導和管理的，政府始終是社區學校生存和發展的決定性力量，因而市級政府或區縣級政府應該承擔起社區學校的建制任務。從普陀區社區學校成功建成事業單位的過程來看，只要足夠重視社區教育，區級政府是有能力解決社區學校的建制問題的。在社區學校建設的起步階段，政府應給予社區學校更多的政策扶持和資源投入，確保社區教育的可持續發展。

表4 上海市社區學校校舍產權的歸屬情況統計表（2011年）

（二）建立一元為主、多元為輔的經費保障機制

上海市的社區學校正處于快速發展期，在硬件建設方面非常需要經濟實力作為支撐，需要盡快建立一元為主、多元為輔的經費保障機制，以政府投入為主，確保社區學校的公益性，并以社會籌集、個人出資等方式為輔。一方面，政府配套社區學校運 作的常規經費，把社區學校的經費納入各級政府財政預算，通過教育局或街鎮撥付人員經費、設施購置等經常性經費，用于社區學校各項教學工作和活動開展。同時，政府設立專項經費撥付機制。社區教育經費撥到教育局，由教育局管理，社區學校以項目形式向區縣教育局申報使用。另一方面，社區學校也應鼓勵社會各方力量的參與，積極爭取社會捐贈。社區學校可與企業合作，爭取相關的培訓機會，幫助企業提高職工的技能水平，培育終身學習的社會氛圍。

（三）打造專業的管理者隊伍和師資隊伍

社區學校管理者隊伍和師資隊伍的發展狀況是社區學校功能發揮的集中體現，是社區學校建制的重要內容。社區學校管理者應具有專業的社區教育管理經驗，深刻認識到社區教育的重要性，掌握社區教育的規律。這就需要區縣教育局和街鎮進行綜合評價，建立規范的聘任、考核機制，保證社區學校管理者的能力和素質。而針對目前大部分的社區學校師資不具備社區教育專業化水平，教學方法不適應居民的學習特點的現象，社區學校應建立社區教育教師培養體系，制定常規化的培訓制度。同時，市、區（縣）教育行政部門要將社區學校教師的進修納入培訓計劃，打通其參與市、區（縣）教師進修及培訓的通道，增強師資隊伍的穩定性。

（四）資源整合，共建共享場地設施

目前上海社區學校借助于區（縣）、街鎮行政層面的力量，雖然一定程度上改善了校舍場地“從無到有”的問題，但是在歸屬權、使用權、借用方式、合用方式等方面仍然沒有相對規范的標準，這在一定程度上限制了社區學校的功能發揮。因此，政府應制定相關政策，規范場地設施使用方式，并充分發揮行政部門資源整合協調能力較強的優勢，為社區學校提供長期、穩定、開放的教育實施環境。同時，社區學校應通過與區域各方力量合作，獲得場地、設施設備、教育資源等支持，為社區居民提供更加便捷的、可操作的、實踐性強的教育學習資源。

（五）社區學校要主動服務社會，有作為才有地位

上海社區學校雖然在發展中遇到很多困難，但是也應積極探索、努力實踐，持有主動服務社會的工作態度，不能因為缺少政策、缺乏資源而一味地“等、靠、要”。因地制宜、因需辦學，不斷開拓創新是社區學校在區域社區教育中應該體現出來的價值。同時，政策的制定是基于實踐的，社區學校是社區教育的重要實踐基地和創新基地，社區學校只有在基層的社區教育服務有所作為，才能獲得在行政條線、在教育領域、在群眾心目中的地位。

第一，社區學校應注重特色建設，為政策制定提供支撐。社區學校可對居民的學習需求進行跟蹤調研，向居民提供既能滿足其學習需求，又具有特色的教育資源和服務。并在社區教育教學中不斷總結經驗，形成獨特的辦學模式和服務模式，為政策的制定提供實踐基礎。

第二，社區學校要關注區域內經濟社會的變化，為學習型城區建設貢獻力量。社區學校是區域社區教育的基礎陣地，也是區域社會建設中的一員，在維護社會穩定、構建社會和諧方面承擔著不可推卸的責任。所以，社區學校應積極作為，主動探索和挖掘自身的社會服務能力，為學習型社會建設和和諧社會建設做貢獻。

注釋：

①2011年6月，黃浦區、盧灣區兩區建制撤銷，設立新的黃浦區。兩所社區學院在2013年1月合并，目前上海有17個區縣，17所社區學院。但在本研究下發調查問卷時，黃浦區社區學院與原盧灣區社區學院并立，于是本研究對這兩個社區學院都進行了調查。

②上海市學習型社會建設與終身教育促進委員會辦公室.上海市學習型社會建設 （2011）[M].上海人民出版社,2012。

③根據 《上海市城鄉規劃條例》，2011年1月1日起上海的中心城區和郊區以外環為界。為了便于統計和說明，本文的 “郊區”包括浦東新區、松江區、寶山區、青浦區、奉賢區、嘉定區、閔行區、金山區、崇明縣；“中心城區”包括黃浦區、盧灣區、楊浦區、徐匯區、靜安區、虹口區、普陀區、閘北區、長寧區。

[1]上海市學習型社會建設與終身教育促進委員會辦公室.上海市學習型社會建設（2011）[M].上海：上海人民出版社,2012.

[2]周川.高等學校建制的組織學詮釋[J].教育研究,2002（06）.[3]方秋明.試析社區學校的內涵、分類與功能[J].遠程教育雜志,2008.

[4]顧曉波.建立街道社區學校：發展社區教育的新思路[J].成人教育,2003（09）.

[5]季國強.學習型社區建設與社區教育發展研究[M].上海：上海高教電子音像出版社,2008.