實施獎補政策后職業培訓的應對措施——以蘇州市吳江區為例

□李 鴻

2011年4月江蘇省人力資源與社會保障廳出臺《全省農村勞動力職業技能培訓鑒定獲證獎補辦法（試行）》，目前江蘇省已有13個省轄市和60個縣（市）出臺了本地區具體操作執行辦法，在全省基本實現了獲證獎補政策的全覆蓋。實施獎補政策后，2011年江蘇省共有12.86萬農民享受獲證獎補，其中專項職業能力證書0.27萬人、初級職業資格證書7.46萬人、中級職業資格證書4.51萬人、高級職業資格證書0.61萬人。

一、江蘇省農民工培訓獎補的政策框架

江蘇省在2011年連續出臺兩項政策，分別是《全省農村勞動力職業技能培訓鑒定獲證獎補辦法（試行）》和《關于印發江蘇省農村勞動力職業技能培訓鑒定獲證獎補資金管理暫行辦法的通知》，各地在統一部署下分別出臺了相應的實施細則或管理辦法，目前各直轄市均已出臺相應辦法，60多個縣級市、縣、區出臺了實施細則，構成了江蘇省農村勞動力職業技能培訓獲證獎補政策的框架。

（一）《全省農村勞動力職業技能培訓鑒定獲證獎補辦法（試行）》

2011年4月省人社廳出臺 《全省農村勞動力職業技能培訓鑒定獲證獎補辦法（試行）》，指出為全面提高農村勞動力職業技能水平，加快技能人才隊伍建設，促進農村勞動力轉移就業由初期的簡單就業向技能就業、穩定就業和素質就業轉變，實現農民收入持續較快增長，從2011年起，農村勞動力職業培訓實行普惠制的職業技能培訓鑒定獲證獎補政策。

主要內容包括建立普惠制獎勵補貼制度，實現培訓補貼政策均等化，綜合考慮年度預算資金安排和農村勞動力實際培訓需求，合理確定補助范圍和補助標準，逐步做到“應補盡補”；增加農民再培訓的補貼，5年內可以享受初、中、高級《職業資格證書》和《專項職業能力證書》獎補政策各一次，形成初中高有機銜接的職業培訓補貼機制，鼓勵廣大農民積極參加技能培訓、獲得更多更高等級職業資格證書；把《專項職業能力證書》和《職業資格證書》作為農村勞動者享受職業技能培訓鑒定獎勵補助的主要依據，根據人力資源市場供求狀況確定年度補助工種，對當地經濟發展和產業結構調整急需緊缺的工種，提高補助標準；對供大于求的工種，適當補助或者不予補助。獎補對象為當年參加職業培訓并取得《職業資格證書》或者《專項職業能力證書》的本省農村勞動者。獎補的標準根據所獲證書的不同分為四個等級，取得《專項職業能力證書》的，獎補標準為300元/人；取得初級《職業資格證書》的，獎補標準為600元/人；取得中級《職業資格證書》的，獎補標準為1000元/人；取得高級《職業資格證書》的，獎補標準為1200元/人。

（二）農村勞動力職業技能培訓鑒定獲證獎補資金管理暫行辦法

2011年7月，江蘇省財政廳發布《關于印發江蘇省農村勞動力職業技能培訓鑒定獲證獎補資金管理暫行辦法的通知》，對獎補資金的管理與使用提出具體要求。《通知》指出省級農村勞動力職業技能培訓鑒定獲證獎補項目資金（以下簡稱獲證獎補資金）是由省級財政性資金設立、安排的，用于支持農村勞動力職業技能培訓鑒定獲證獎補項目實施的專項資金，執行期限為5年。

（三）各地獎補政策實施辦法

目前各省轄市均出臺了相應的獎補政策實施辦法。各地的實施辦法大都延續省廳的政策框架，分別在緊缺工種和優先扶持產業工種培訓獎補方面做出了更明確的規定。如無錫市規定“我市緊缺工種和優先扶持產業工種初級獎補標準為：車工900元/人、裝配鉗工800元/人、維修電工800元/人、焊工1000元/人、服裝制作工800元/人（享受緊優工種初級獎補標準的，不再同時享受初級《職業資格證書》獎補標準）”。

（四）《關于切實做好2012年全省農機行業職業技能獲證獎補工作的通知》

2012年，江蘇省農機局下發了《關于切實做好2012年全省農機行業職業技能獲證獎補工作的通知》，進一步部署2012年全省農機行業職業技能獲證獎補工作。要求各地精心開展技能培訓，上好培訓開班“第一堂課”，邀請財政、農機部門領導講解農機行業職業技能獲證獎補政策，統一使用省指定的職業技能培訓教材；并對鑒定工作程序、時序進度、組織領導等提出了具體要求，如要求每個職業每批次鑒定應不少于5人。

二、江蘇省獎補政策實施特點分析

通過對已實施獲證獎補地區的政策執行情況的分析，可以看到，江蘇省在執行獎補政策過程中有以下一些特點：

（一）蘇北與蘇中地區的獎補對象主要為農村轉移勞動力

江蘇省蘇北地區仍是主要的涉農地區，農村人口所占比例較大，有較大的農村勞動力轉移的壓力，獲證獎補就成為農村勞動力轉移的一個重要推動力。以宿遷市為例，1.1萬獲得獎補的農民工多為當地人，這些農民工中有相當比例是屬于轉移勞動力。轉移勞動力的特點在于許多人初次接受技能培訓，主要獲得證書是專項職業能力證書和初級職業資格證書，因此培訓一般在職業學校或工考中心即可完成。

（二）各地均重視對獎補項目的管理

《全省農村勞動力職業技能培訓鑒定獲證獎補辦法（試行）》明確提出：“人力資源社會保障部門要認真做好農村勞動力職業培訓年度需求和資金測算，建立全省統一的農村勞動者職業技能培訓鑒定獲證獎補人員數據庫，對參加培訓并享受補助人員實行實名制管理，避免同一個人一年內重復享受、多次補助的現象，提高資金使用效率。”在這個整體要求下，各地均注重加強制度化管理，不折不扣執行實名注冊制度、兌付名冊制度，一折通兌付制度和規章制度。

（三）不斷拓寬培訓受益人群覆蓋面

實施獎補政策后，部分農村戶籍勞動力出現培訓意愿不足的情況。各地針對這一情況，不斷拓寬培訓受益人群覆蓋面。宿遷市宿豫區就在農村殘疾人和“雙后生”（中、高考后未能升學者）中開展各種培訓。2011年共有160余名殘疾人獲得初級職業資格證書。在區職教辦會同區扶貧辦、技師學院短訓部等機構的協助下，對未能升學的農村初、高中畢業生開展“兩后生”技能培訓，根據2011年農村勞動力技能培訓獲證獎補新政策，對未能升學的農村新生勞動力參加我區的技能培訓，培訓結束申請技能鑒定獲證后可享受獲證獎補。南通市送培訓到企業，與企業共同開展技能人才培養，并把獎補款直接送到企業，改變了以往勞動部門坐在家中等培訓者上門的情況，真正幫助企業和農民解決技能困境。

（四）多部門合作提高培訓質量

獎補政策覆蓋面廣，培訓項目與層次多樣，僅憑勞動部門的職業培訓指導中心顯然無法完成。各地均與相關部門形成了良好的合作關系。農機部門積極介入獎補政策框架下的培訓，對全省農機部門下達通知，要求認真組織培訓，嚴格考試，加強管理，切實執行獎補政策。為進一步加強全省農機行業職業技能獲證獎補工作規范管理，從2012年8月起，省農機局正式啟用“江蘇省農機行業職業技能獲證獎補管理系統”。該系統具有三大功能特點：一是自動審核獎補對象資格功能。培訓機構錄入獎補對象基礎信息時，不符合獎補要求的，系統會自動拒絕信息錄入；二是統計匯總、動態掌握進度功能。系統能根據各部門的權限自動統計匯總獎補數 據，可隨時了解獲證獎補進度和總體實施情況；三是便于查詢、監督功能。該系統可供查詢獎補對象培訓、鑒定、資金申領等全部信息，便于全省動態檢查監督。為配合獲證獎補管理系統的啟用，省農機局于7月底在南京舉辦全省農機行業職業技能獲證獎補管理系統業務培訓班，解讀獲證獎補政策相關內容和獲證獎補管理系統操作使用方法。各職業學校、技工學校、技師學院等機構也參與到獎補政策框架下的培訓中，這些機構利用實訓資源豐富、教師資源豐富的優點，十分重視培訓質量的提高，取得了出色的培訓成果。

目前，該軟件已安裝、調試到位。江蘇省所有農機行業職業技能培訓鑒定信息將全部錄入管理系統，對之前已經完成的職業技能培訓鑒定信息，相關單位也全部補錄進管理系統。

（五）從北向南培訓層次有高移現象

通過調查發現，江蘇省從蘇北向蘇中存在培訓層次高移現象。蘇北等縣市主要以單項職業技能培訓和初級職業資格證書培訓為主，蘇中的揚州、泰州、南通等地則出現了企業的集團化培訓需求，蘇南高技能培訓的要求則相對較高。如省農機行業職業技能鑒定總站在常州機電職業技術學院舉辦的全省農機修理工高級工獲證獎補培訓班的100多名學員就主要來自南京、無錫、常州、泰州等市。

三、吳江區農民工培訓情況

（一）蘇州及吳江農民基本情況

1.蘇州市農民工數量。一種數據來自學者的推算，有學者統計，在2007年蘇州市的外來農民工總數已達340萬，且每年以80萬的速度增長，如此算來，到2010年底，蘇州市外來農民工總數就達到580萬。但蘇州統計局發布的《蘇州市2010年第六次全國人口普查主要數據公報》顯示，到2010年11月1日，全市外來人口539萬人，考慮到外來人口中還有一定數量的非勞動人口和外地城鎮戶籍人員，所以外來農民工的數量應低于500萬。但根據蘇州公安機關統計，截至2011年1月1日，蘇州全市外來流動人口有624萬。顯然這些數據相差較大。我們還是以《2011年蘇州市國民經濟和社會發展統計公報》所反映的2010年底的數據為依據進行測算。2010年，在蘇州市779.41萬勞動適齡人口中，外來勞動適齡人口達到388.69萬人，主要從事二、三產業。根據國家統計局《2011年我國農民工調查監測報告》的數據，2011年，全國共有農民工25278萬人，也就是說，從全國來看，農民工占到二、三產業從業人員的53.7%?？紤]到蘇州市是外來人員集聚地區，外來農民工的比例可能會更高，所以我們設定外來人口中有75%的人員為具有農村戶籍的勞動人員，總量約為292萬。根據《蘇州日報》的數據，蘇州的城市化率達到70.6%，以此推算，具有蘇州市戶籍的農村勞動力約為115萬，與推算出的外來農民工292萬相加，蘇州市約有農民工407萬。這個數據與其他研究結果存在很大差異，原因可能是很多計算者把 “外來勞動人口”和“外來農民工”兩個概念混淆了，以為外來勞動人口都是農民工，但根據農民工的定義，應該是那些具有農村戶口的在二、三產業工作人員，來自其他城市或其他城市的城鎮戶籍人員應不在計算之列。根據國家統計局《2011年我國農民工調查監測報告》的數據，全國農民工受教育程度普遍不高，其中初中文化程度者占61%，高中（含中專）占17.7%，大專以上只占5.3%。按此比例，蘇州市農民工的受教育程度（見表1）。

表1 蘇州市農民工受教育情況

2.吳江區農民數量。根據《2010年吳江市國民經濟和社會發展統計公報》2010年末年末全市戶籍總人口為79萬人，比上年增加2329人,其中男性人口39萬人，女性人口40萬人，男女性別100：102。全年出生7102人，出生率為5.47‰；死亡6087人，死亡率為7.61‰；人口自然增長率為－2.14‰。全市非農業人口32萬人。年末全市登記外來暫住人口64萬人。根據《吳江市2010年第六次全國人口普查主要數據公報》，吳江市全市常住人口為127萬人，同第五次全國人口普查2000年11月1日零時的87萬人相比，十年共增加40萬人， 增長46.09%。年平均增長率為3.86%。以這兩份數據以及以上推算的蘇州市數據推算，吳江市勞動人口占常住人口的74.5%，約為94萬；其中，本地農民工約為15萬，外地農民工約為47萬，吳江市農民工受教育情況見表2。

表2 吳江市農民工受教育情況

由此可見，無論在蘇州還是在吳江都存在農民工數量龐大但技能低下的特點。

四、吳江區農民工接受培訓情況

本課題組于2012年9月下旬走訪了近十家在吳江市的企業，共發放200份問卷，收回有效問卷150 份（見表 3－10，圖 1）。

表3 受訪農民工的文化程度

圖1 受訪農民工接受各種培訓比例

（一）受訪農民工受教育情況

這里的結果與前面推算的受教育情況存在一定差異，原因大致有受訪農民工并未真實反映自己的受教育情況；本調查主要在企業中進行，企業在招聘時對員工的學歷有基本要求，所以把一些無學歷或初中學歷的農民工擋在廠門外；近年來，農民工的構成正在發生變化，由于新生代農民工逐漸成為農民工主體，這個群體中的中專、職業高中畢業生的比例逐漸加大。從調查中的中專比例較大可以看出這一趨勢。這一現象對職業培訓提出了新的要求。

（二）受訪農民工培訓情況

表4 受訪農民工在過去一年時間參加培訓情況

表5 受訪農民工沒有參加培訓的原因

在各種培訓中，受訪農民工參加的電工、駕駛、電腦和電焊培訓較多，分別占總接受培訓量的18%、12%、11%和9%。

表6 受訪農民工已獲得的證書

表7 受訪農民工參加過的培訓模式

表8 受訪農民工參加就業技能培訓班是否有資金上的困難

表9 受訪農民工參加培訓是否有時間上的困難

表10 受訪農民工所在企業是否支持參加培訓

根據以上的統計，我們發現吳江市的農民工具有以下一些特點：1.吳江農民工呈現以新生代農民工為主的特點。目前一般把30歲以下的農民工定義為新生代農民工，這個年齡段已占到吳江農民工的絕大多數。與年齡相關的另一變量是受教育程度。新生代農民工已不再是那些沒有文化、沒有技能、只能從事純體力勞動的上一代人，他們年經、有文化、有一技之長，中等職業學校和高等職業院校已成為新生代農民工的主要來源。這一點在后面的企業訪談中得到確認；2.培訓費用不是影響培訓的唯一原因。調查中發現超過50%的農民工的月收入在2000－3000之間。這個數據的準確性可能存在一定問題，因為人們在填寫收入之類的敏感信息時總有各種顧慮，但由于本次調查主要在企業中進行，在這樣的群體中收入基本是透明的，所以應該能反映一定真實的情況。這樣的收入已足夠支撐一些基本的技能培訓，但同時發現約30%的受訪農民工表示工作太忙沒有時間參加培訓。由此可以認為，爭取企業主的支持是今后培訓工作的主要難題。但也要注意到約30%的受訪農民工表示參加培訓存在資金障礙，這部分人群應成為今后獎補政策的主要目標人群，應引起我們的重視；3.受訪農民工對企業的免費培訓了解程度不高。受訪的150萬人中只有9人參加過政府提供的免費培訓，農民工參加的培訓主要為企業組織的培訓以及自費參加的培訓。這說明盡管企業在農民工培訓方面投入的人力和財力較多，但農民工對此明顯缺乏了解，今后應在宣傳等方面下大力氣；4.企業較為支持員工參加培訓。有81.4%的農民工認為企業較為支持員工參加各種形式的培訓，認為企業反對員工參加培訓的只有1人。說明在吳江，企業中的員工培訓已成為一種共識。這應該成為政府在推進技能培訓方面的重要資源；5.農民工的技能等級有待提高。有60.7%的受訪農民工擁有中級以下的職業資格證書或單項職業技能證書，有技師以上證書的只有0.02%。說明吳江市的整體農民工技能水平仍然偏低，培訓市場有較大提升空間；6.通用類型的培訓仍是農民工培訓的主體。調查中發現，受訪農民工參加的電工、駕駛、電腦和電焊培訓較多，分別占總接受培訓量的18%、12%、11%和9%。這類培訓仍主要屬于通用類培訓，而今后要執行獎補類培訓也以通用類的培訓為主，所以獎補培訓應能受到農民工的歡迎。

五、吳江區實施獎補政策后職業培訓的應對措施建議

（一）加強制造類培訓，服務地方經濟

蘇北的經驗表明，在獲證獎補培訓中農機方面的培訓占了一定比例，在吳江是否也需要重視這一方面的培訓？蘇州市的數據顯示，只有2.5%的全市勞動力從事農業生產，按此比例計算，吳江大約有2.35萬人，與百萬的勞動人口相比，農業方面的培訓不應該成為吳江市獎補培訓的重點。圖2是根據《蘇州統計年鑒2011》整理出的2010年吳江分行業從業人員情況：

圖2 吳江分行業從業人員情況

吳江勞動力主體在制造業就業，但根據我們在企業調研所得的數據，約有1/3的在職農民工沒有任何技能證書，大致推算，在制造業就業沒有任何技能證書的農民工的數量達到將近20萬。從蘇北獎補政策執行情況來看，獎補的對象主要是獲得初中級證書者，也是一些原來沒有任何證書者。所以獎補政策恰能對這20萬 （其中至少一半以上為本省籍的符合獎補身份條件的農民工）的低技能農民工產生正向推動作用。在實際操作中，我們將重視一些通用類制造業的培訓，提高培訓質量，提高獲證率，真正落實培訓優惠。建議盡早公布吳江市緊缺工種目錄，以引導農民工參與培訓。

（二）加強與重點企業合作，提高培訓針對性

調查中發現農民工對政府的免費培訓的認知率較低，只有6%的農民工知道并參加了政府的免費培訓。我們還發現目前推廣政府免費培訓的手段有網絡、職業培訓指導中心的電子顯示屏、到企業的宣傳等。這些手段中只有到企業進行宣傳是主動宣傳方式，其余的方式均較為被動，潛在受眾有限。

建議進一步加強與重點企業的合作。以中達電子為例，目前員工有25000人，其中基層員工約為20000人，根據調查的結果，其中約有6000名員工沒有任何技能證書或只有單項技能證書者。如果政府培訓部門與該企業合作，將會出現政府與企業對員工的雙重承諾，將會打消員工對培訓的憂慮，使他們知道自己獲得證書并最終獲得獎補的機率較高，既可能迅速提升該企業的技能水平，也能使獎補政策的優惠迅速落實。建議把職業培訓指導中心建在一些重點企業的培訓點升格為政府資助技能中心，在企業開辟專門的技能培訓宣傳欄或其他宣傳場所或手段，在有條件的企業配備培訓條件，定期開展培訓工作。

（三）加強部門間合作，提升培訓層次

蘇北地區的經驗表明，獲得獎補者主要是中低技能獲得者。以淮安市為例，2011年共兌現“獲證獎補資金”1330多萬元，來自全市各地的15600多名農村勞動力從中受益，平均每人獲得獎補資金852元同，而省獎補標準為“取得《專項職業能力證書》的，獎補標準為300元/人；取得初級《職業資格證書》的，獎補標準為600元/人；取得中級《職業資格證書》的，獎補標準為1000元/人。這說明絕大多數政策受惠者只是獲得了初級職業資格證書。

從地方產業發展來看，對高技能人才的需求越來越強烈，急需政府推動高技能人才隊伍建設，因此有必要借助獎補政策這一手段推動我市的高技能隊伍建設。但在調研中發現許多人對于免費培訓存在一定誤解，經常被認為只是面向低技能的培訓。所以應繼續加大宣傳力度，特別是面向重點企業宣傳政府部門對高級證書的獎補政策。

同時，高級職業資格證書的培訓需要更多的時間、更好的師資和更好的實訓條件，這就需要職業培訓指導中心加強與各職業學校、技師學院等機構的合作，為農民工更多更好的培訓資源。各學校、職業技能鑒定站（點）、市職業培訓指導中心可與相關企業共同開發為企業度身訂做的高級技能培訓項目。建議政府出臺地方性獎補政策，對本地急需的高技能工種加大獎補力度，發揮獎補政策的引導作用。

（四）重視新生代農民工特點，提高培訓完成率

通過調研，發現吳江市的新生代農民工有以下一些特點：1.流動意愿強。許多新生代農民工沒有很強烈的生活壓力感，對于他們來說打工只是認識世界的一種手段，而不是謀生的方式。所以許多人會選擇在同一地工作很短的時間；2.執行力不強。新生代農民普遍有較強的人生追求，但一碰到困難或問題就有較強的挫敗感，無法再繼續執行原來的目標或決定；3.起點較高。多數新生代農民工均有高中以上學歷，多為職業學校畢業生，已有一定的技能基礎，許多人已獲得了中級職業資格證書。這些特點說明培訓部門可以新生代農民工為主要工作對象，激發他們的學習熱情，幫助他們獲得更高等級的職業資格證書，使新生代農民工成為高技能人才的主體。

建議在培訓中針對新生代農民工特點采取靈活的編班方式，可以編制以新生代農民工為主體的特色班，通過年經人之間的相互鼓勵提高培訓的完成率；也可在重點企業中成立以工種或車間冠名的新生代農民工班，在企業的幫助下鼓勵他們的學習。

[1]新華網．都市里的流動和諧 江蘇千萬農民工融入城市生活[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007－08/1 2/content_3344454.htm，2007－08－12/2012－12－15.

[2]蘇州市第六次全國人口普查領導小組辦公室．江蘇省蘇州市2010年第六次全國人口普查主要數據公報[Z]．2011－0 5－03．

[3]蘇州市統計局．2011年蘇州市國民經濟和社會發展統計公報[Z]．2012－10－10.

[4]國家統計局．2011年我國農民工調查監測報告[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.html，2012－04－27/2012－12－15．

[5]王芬蘭，顧志敏．蘇州5年民生投入超1420億 城市化率達 70.6%[EB/OL].http：//js.people.com.cn/html/2011/09/16/30002.html,2011－09－16/2012－12－15．