非洲可以借鑒中國的治國理政經驗

張 春

(上海國際問題研究院外交政策所所長、研究員)

隨著中非關系的快速發展，中非合作的維度正迅速增加。當代中非關系研究應避免簡單的“十年一階段”分期法，而應從中非關系的內涵逐漸豐富的視角加以考察。自20世紀50年代中期始至90年代中后期，中非關系更多是“獨輪車”，即政治關系獨大，其他維度均相當弱小；自20世紀90年代中后期起，經濟合作迅速強化，甚至給外界以中非關系只有經濟合作的錯覺。此后中非關系進入“自行車”時期，一方面政治合作穩步推進，另一方面則是經濟合作迎頭趕上。進入21世紀第二個十年特別是自中共十八大以來，安全合作、人文交流等維度也獲得充足動力，中非關系正進入“小汽車”時期，四輪驅動特征明顯。隨著世界轉型過渡期的加速發展，治國理政思想與經驗交流的重要性正迅速凸顯。可以認為，中非合作正不斷加速前進。正是在這一意義上，中共十九大報告才正確地指出，中國特色社會主義進入新時代，“拓展了發展中國家走向現代化的途徑，給世界上那些既希望加快發展又希望保持自身獨立性的國家和民族提供了全新選擇”。 需要指出的是，非洲除少數國家外都曾有過較長的被殖民歷史，深受前殖民宗主國影響，因此對中國治國理政經驗的興趣大增背后，必然有著某些深層原因，而其核心是中國應對發展—安全—治理關聯的成功及由此帶來的替代性發展思維。

改革開放40年：中非發展“大逆轉”

推動治國理政思想和經驗交流重要性快速上升的，是中國與非洲在過去40年里發展的“大逆轉”。改革開放前夕，中國所面臨的發展和安全形勢都相當嚴峻，甚至遠比今天諸多非洲國家的形勢還要惡劣。正如前非盟委員會主席讓·平所指出的，“僅僅50年前，亞洲(日本除外)曾處在與我們類似的不發達和令人絕望的境地。‘饑荒的名字叫中國，苦難的名字叫印度’……韓國當時的發展水平甚至不及肯尼亞、科特迪瓦或者加納。”但改革開放40年后，中國不僅克服了嚴峻的發展、安全、治理挑戰，而且一躍成為新興大國中的領頭羊。

首先，中國與非洲的國內生產總值(GDP)總量在40年里發生了“大逆轉”。根據世界銀行數據，中國1978年的名義GDP僅為1495.40億美元，而當年撒哈拉以南非洲的數字為1805.76億美元，南非為467.37億美元，尼日利亞365.27億美元，肯尼亞53.03億美元。但40年后的2017年，中國GDP增長了81倍多，達到12萬億美元。相比之下，整個撒哈拉以南非洲增長了9倍(16490億)，尼日利亞增長10倍達3760億美元，南非增長7倍多達到3490億美元，而肯尼亞僅增長5倍為750億美元。

其次，以人均GDP衡量，中非發展“大逆轉”也同樣真實。同樣依據世界銀行數據，中國人均GDP在1978年時僅為156.4美元，遠低于南非(1651.6美元)，尼日利亞(527.1美元)、肯尼亞(351.6美元)，不到整個撒哈拉以南非洲的1/3(495.4美元)。但在40年后的2017年，中國實現了全面超越，達到8827美元；而南非僅6160.7美元，尼日利亞僅1968.6美元，肯尼亞僅1507.8美元，整個撒哈拉以南非洲平均為1553.8美元。

最后，從相對更為全面的聯合國開發計劃署人類發展指數的角度看，中非發展“大逆轉”也同樣明顯。1990年該指數開始設立時，中國的人類發展指數為0.499，與津巴布韋持平；有10個非洲國家排在中國之前，包括利比亞、南非、加蓬、毛里求斯、博茨瓦納、納米比亞、阿爾及利亞、突尼斯、埃及和剛果(布)。但到2015年(人類發展指數的最新年份)，中國得分已達到0.738，盡管整體排名僅上升10余位，但15年前排在中國之前的10個國家僅2個仍排在中國之前(毛里求斯、阿爾及利亞)，其余8個已經落后于中國。

發展、安全、治理相關聯：中國經驗與替代性方案

在中非發展“大逆轉”的背后，是中非治國理政思想的重大差異，其中最為核心的是如何處理發展、安全、治理三者的相互關系，中國也常使用“發展、穩定與改革”三者的關系來加以表述。事實上，穩定往往意味著西式話語中的安全，而改革的目標則是提高治理能力。因此，發展、穩定、改革的關系事實上正是困擾非洲的發展、安全、治理相關聯。

必須指出的是，發展、安全、治理三者并不存在何者更為優先的定律，事實上是“雞生蛋與蛋生雞”的關系，或者說是一種循環關系。正是由于這種循環關系，西方發達國家在給非洲國家開處方時往往如此提問：一是貴國是否希望實現發展？答案當然是肯定的。二是貴國的安全環境是否有利于發展？如果對發展不利，是否應當改善安全環境以促進發展？對大多數面臨安全威脅的非洲國家來說，答案也都是肯定的。三是貴國不夠安全進而難以發展的原因是什么？是缺錢還是治理不佳？由于腐敗、非法資本外逃等現象廣泛存在，因此大多數的答案都是治理不佳。四是既然治理不佳導致不夠安全進而難以發展，是否需要實現良治？在上述邏輯推理下，答案也是肯定的。上述邏輯推理不僅總體正確，而且有著大量的現實證據支撐。但正是這一邏輯推理，很大程度上實現了西方的另一目的，即如著名學者沃爾特·羅德尼(Walter Rodney)于1973年就提出的“使非洲難以發展”。

西方很大程度上正確的邏輯推理及戰略、政策緣何導致了非洲的欠發達？單純從邏輯推理角度駁斥比較復雜，中國過去40年的實踐卻能提供相當有力的駁斥。自改革開放以來，中國在處理發展、穩定與改革三者的關系過程中，遵循的路徑與西方為非洲開出的處方完全不同。在這一不完全閉合的循環中，中國的切入點是發展，而非西方所強調的治理。以發展為切入點，中國形成一個良性循環：通過發展領先一步繼而帶動安全、治理的方法，中國實現了螺旋式上升，即首先致力于實現發展1.0版，然后再以其成果推動實現發展2.0版的同時實現安全1.0版、治理1.0版，然后以發展2.0版的成果推動實現發展3.0版和安全2.0版、治理2.0版，如此循環，呈現發展、安全、治理并進的可持續發展格局。其關鍵是，發展領先一步可為安全、治理等的改善提供必要的資源，從而使“發展是解決一切問題的總鑰匙”得以實現。

相比之下，非洲總體上接受了西方發達國家所提供的處方，走安全、治理領先一步，以帶動發展的道路；但40年來成果并不明顯。其關鍵在于，安全、治理先行一步所需的資源始終無法實現可持續。因為，最初啟動安全、治理先行一步的資源根本上來自于外部，難以實現資源內生性和可持續性。而這恰好是中國方法的優勢所在，也是中國經驗可為非洲提供替代性方案的根源。

非洲到了可借鑒中國經驗的階段

必須追問的問題是，中國改革開放的成果早在10年甚至20年前就較為明顯，同時非洲提出“向東看”也已有10年左右的歷史。為什么中非治國理政思想和經驗交流直到今天才真正獲得動力？一個重要原因在于，非洲已基本擺脫其發展的歷史路徑，到了可有效借鑒中國經驗的階段。

非洲自20世紀70年代起總體接受西方的處方，原因不僅在于二者的歷史性聯系，更在于其安全和治理的形勢過于嚴峻，使發展問題不得不一推再推。盡管發展步伐相對緩慢，但進入21世紀以來的“非洲崛起”仍為非洲積累了非常重要的基礎，可有效推動其發展—安全—治理關系的應對方式的轉型。

一方面，非洲各國面臨的安全挑戰的基本性質發生了變化，自下而上的社會性暴力逐漸占據主導，安全挑戰的發展根源日益凸顯。回顧自冷戰結束以來的非洲安全挑戰，可發現大致三個階段的演變：冷戰結束的第一個十年，由于冷戰格局消失，大量歷史和現實矛盾釋放使非洲多國陷入戰火，既有國家間戰爭也有內戰；進入21世紀第一個十年后，非洲戰亂逐漸緩解，但美國“全球反恐戰爭”再次使安全壓倒發展；直到進入21世紀第二個十年，傳統戰亂和恐怖主義等惡性暴力的壓力均大大緩解，而現代信息技術發展、公眾政治覺醒加上“非洲崛起”時常伴隨“有增長無發展”的尷尬，自下而上的非結構性暴力迅速上升。根據多家數據庫的統計，自2010年以來，由國家發動的結構性暴力特別是武裝團體戰斗和針對平民的暴力均大幅下降，從2010年的82%迅速下降至2017年的50%左右，下降了30個百分點；同期，各類暴亂、抗議及其他社會沖突所占的比重則迅速從18.9%上升到48%。迅速上升的社會抗議、沖突的根源，很大程度上是發展不充分不均衡所導致的，與傳統的國家間戰亂或武裝沖突等關聯不大。

另一方面，自2011年“阿拉伯之春”以來，非洲政治治理也得到較大改善，特別是民主政治發生了重大轉型，非洲各國治理自主性持續上升。西式民主在非洲盡管“水土不服”嚴重，但近年來仍有明顯變化。一是選舉暴力明顯下降。可能有很多原因，歷史上非洲往往“逢選必亂”，選舉中失敗的一方經常會采取暴力性的“輸家政治”以示抗爭，最近的記憶是肯尼亞在2007年大選后造成約3000人死亡的選舉后暴力沖突。近年來，雖然選舉失敗者仍經常性地對選舉結果表示不服，但卻出現了兩個變化：盡管不服但卻少有采取暴力手段加以反對；國際社會特別是美歐往往采取既承認選舉結果、又默認“輸家政治”的手法介入，這某種程度上使非洲各國的治理變得更加復雜。二是非洲各國的治理自主性明顯上升，不論是其對自身發展戰略的規劃，還是大力推動國內資源動員實現更大的財政自主，還是在政治轉型時公開反對外部干預，非洲都表現出更強的獨立性。三是非洲“強人政治”的合法性明顯提升，盡管仍存在較為明顯的“強人政治”現象，但合法性不高的“強人政治”正逐漸退出，如安哥拉和津巴布韋，而有的國家仍在延續的“強人政治”則或者具有較強合法性，如盧旺達，或通過修憲提升合法性。

正是安全挑戰性質變化、民主政治轉型，使非洲今天應對發展—安全—治理關聯的環境遠不同于過去，使其真正“向東看”、借鑒中國經驗成為可能，而不再只是一種口號或“政策組合”。

推動合作交流的路徑

中國一貫堅持所有國家都應獨立自主地追求自身發展道路，中國經驗更多只是一種參照。比較過去40年中國與非洲發展的“大逆轉”，中國經驗對非洲有較高的借鑒價值；但必須指出的是，中非治國理政思想和經驗的交流絕不是單向的，非洲國家也有大量值得中國學習的地方。

就如何更好地推進中非治國理政思想與經驗交流而言，中國應在堅持不干涉內政、支持非洲探索自身獨立發展道路的前提下，重點圍繞以下方面展開思考：一是與有需求的非洲國家分享中國實現發展—安全—治理三者良性循環的理念與經驗，特別是如何確保發展先行一步得以落實、并為后續的螺旋式上升提供可持續動力；二是圍繞財政規劃能力培養展開交流與合作，確保在發展起步階段能夠合理、有效地利用相當有限的財政資源，以規避潛在的債務風險；三是圍繞國內資源動員能力展開交流與合作，推動財政資源從外部依賴轉變為內生增長；四是圍繞國內統計能力建設展開交流與合作，從而更為準確地判斷國家發展形勢、規劃未來發展戰略，避免戰略規劃對有限資源的不當利用；五是圍繞安全與治理能力建設展開交流與合作，重點是實現與發展之間的良性循環。○