試論基于投資多元化的高速公路管理一體化研究

孟建丹，商紅標

（湖北杭瑞高速公路建設指揮部 ，湖北咸寧 437000）

1 高速公路管理一體化概述

1.1 高速公路管理一體化內涵

高速公路管理一體化是對高速公路的規劃、籌資建設、運營、收費收入分配、日常養護等進行統一組織、規劃和管理，在打破行政界線、部門界線、地域界線的基礎上，充分發揮高速公路的交通資源優勢，優化高速公路整體網絡結構，最大化地滿足交通需求，提高高速公路管理效率。高速公路管理一體化是適應社會發展的必然產物，是實現設施平衡、運行協調、管理統一的重要措施。其中，設施平衡是指高速公路網的設施建設能夠滿足人們使用需求；運行協調是指在高速公路內部管理部門之間形成緊密銜接、相互協調的關系，提高管理運行效率；管理統一是指各管理部門實現聯動管理、資源共享，在充分發揮政府、市場和公眾優勢的前提下，確保高速公路規劃、投資、建設、運營、收費和分配等環節協調運作。

1.2 高速公路管理一體化的重要意義

投資多元化環境下，實施高速公路管理一體化的重要意義主要體現在以下三個方面：其一，有利于保證高速公路的通暢性。不同投資主體進入高速公路建設后，為獲取投資效益最大化，均傾向于對效益較好路段進行投資，而不愿意對效益欠佳甚至是沒有利潤的路段進行投資，這使得一條道路極有可能出現投資主體聯合建設、獨立經營的情況，進而設置多個主線收費站，影響高速公路的通暢性。但是，實施高速公路管理一體化可以有效避免這一現象發生。其二，有利于提高投資效益。高速公路管理一體化將建設資金進行統一管理，通過采取代建制模式選擇相對獨立的專業化代建人負責項目建設管理，不僅能夠保證項目建設質量和工期，還能夠最大限度地節省建設投資，提高資金的使用效益。同時，實施聯網收費和養護市場化運作模式還可以降低高速公路運營成本，使資源得到優化配置。其三，有利于高速公路均衡發展。通過聯網收費、合理分配收入，能夠避免投資主體不正當競爭，并且引導投資主體將投資收入再次投入到高速公路建設中去，形成良性循環，從而促進高速公路均衡發展。

2 基于投資多元化的高速公路管理一體化模式分析

2.1 基于投資多元化的高速公路建設管理模式分析

在我國現行的《公路法》中，明確提出了公路管理體制的原則框架，使得我國高速公路建設管理模式呈現出多樣化的特點，主要包括政府直接投資建設管理模式、BOT模式、TOT模式、代建制模式等。其中，代建制模式是一種新型、高效的建設管理模式，不僅有利于優化選擇經濟實力強、信譽好、水平高的代建管理企業參與項目代建，而且有利于優化資源配置，確保工程建設質量，該模式已經成為我國高速公路建設工程積極倡導的管理模式之一。代建制主要是指項目業主通過公開招標的形式，選擇專業化的代建單位，并委托代建單位負責項目可行性研究、勘察設計、環境評估、項目報批、項目施工招投標、材料設備采購等工程建設各個階段的管理和協調。對于高速公路項目而言，其代建制管理模式流程如圖1所示。

高速公路項目代建制的優點主要包括以下幾個方面：其一，代建人負責對工程全過程的管理和監督，使項目管理更趨于專業化、現代化、科學化；其二，代建人通過招標方式產生，并對項目建設過程擔負全部責任，有利于強化投資控制和質量監督；其三，將項目投資結余的一部分作為代建人管理的獎勵，能夠激勵代建人認真履行合同義務；其四，代建制要求代建人提供一定比例履約保函，若代建人在建設過程中因擅自提高標準、變更內容、擴大規模而造成投資額增加，可從履約保函中獲取補償，從而有利于強化項目管理風險控制。總之，高速公路代建制建設管理模式對于保證項目質量、縮短建設工期、提高投資效益、避免或減少尋租活動有著積極意義，是一種較為理想的建設管理模式。

圖1 高速公路代建制管理模式流程圖

2.2 基于投資多元化的高速公路網收費收入分配模式分析

在多元化投資政策的背景下，我國高速公路建設呈現出管理分散、條塊分割的現狀，嚴重影響高速公路服務質量的提升。而實施高速公路管理一體化雖能夠有效地解決這一問題，但是卻增加了高速公路網收費收入分配的難度。為了體現公平、合理分配原則，高速公路收費分配要充分考慮各業主之間的關系，結合高速公路未來發展情況，建立健全高速公路網收費分配制度。通過對當前收費收入分配秩序進行規范，以確保不同路段、不同高速公路公司間的收入差距逐步縮小，同時促使投資回報能夠再次投入到高速公路發展中去，形成高速公路發展資金的良性循環。現階段，高速公路采取高效的聯網收費模式，在聯網收費收入分配過程中，應當充分考慮投資規模、交通量、投資先后等因素，將效益好的路段部分利益分配給效益不好的路段，以此體現分配的公平性。

2.3 基于投資多元化的高速公路養護管理模式分析

現階段，我國高速公路養護管理模式主要包括以下三種，即自主養護模式、部分外包模式、全外包模式。自主養護模式是指高速公路公司成立自己的專業維修隊伍，配備齊全維修機械設備和維修人員，全面負責高速公路的養護維修，該模式屬于非市場化運作。部分外包模式是指高速公路公司雖然擁有自己的維修隊伍，但只負責對輕微病害的維修，而將其它大量維修任務外包給專業維修隊伍負責，該模式屬于部分市場化運作。全外包模式是指采取市場招標形式，將路面、附屬設施、綠化等日常養護維修，以及大、中修，全部外包給一家或多家專業性強的養護維修公司負責，并在合同中明確雙方的權利和義務，由養護維修公司承擔大部分風險，該模式屬于完全市場化運作。現將自主養護模式與外包模式進行對比分析，如表1所列。

表1 自主養護模式與外包模式對比分析表

由對比分析表可知，外包養護模式可有效減少養護機械設備閑置，提高機械設備利用效率，確保大、中修施工質量。但是，對于緊急性維修、零星維修等頻率高的維修而言，外包養護模式難以體現其優勢。所以，最佳的高速公路養護管理模式應為：由專業化養護公司負責高速公路養護，實施市場化運作。同時，由高速公路公司建立自己的小型養護隊伍，以負責應急維修、小型養護任務為主，將其作為養護市場化運作模式的有效補充。

3 結語

高速公路發展不僅要滿足經濟發展需求，結合土地使用規劃，而且還要與生態環境相協調，與社會文明相促進。在投資多元化的局面下，高速公路管理一體化是提高高速公路管理效率、服務質量和投資效益的有效措施，是符合社會主義市場經濟發展要求的高速公路管理體制，為此管理一體化已經成為高速公路發展的必然趨勢。

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