生態旅游用地分類體系研究

劉 杰，嚴金明，邱 卉

（1.中國人民大學公共管理學院，北京 100872；2.山東省宏觀經濟研究院，山東 濟南 250014；3.中建國際建設有限公司，北京 100125）

1 問題的提出

隨著產業升級與經濟社會變革，人們的旅游需求不斷改變，傳統旅游已逐漸不能滿足人們的需求，追求原生態和體驗性的生態旅游已經成為大勢所趨。雖然生態旅游概念提出的時間不長，學術界對于生態旅游的定義仍然沒有一個統一的意見[1-4]，但生態旅游遵循生態學理念和可持續發展理念，其力求不破壞生態環境，已經成為一種被廣泛認可并推廣的旅游方式。隨著生態旅游業的發展，出現了鄉村旅游、探險旅游、冰雪旅游、宗教旅游等多種新的生態旅游類型，涉及農用地、建設用地、未利用地等多種土地利用類型，而且涉及的用地范圍不斷擴大，但是2007年頒布的《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007）作為國家標準，卻沒有生態旅游用地，只是在商服用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地等3個一級類中有所涉及，而且將風景名勝景點及管理機構的建筑用地，景區內的其他用地按現狀歸入相應地類，這就造成了第二次土地調查及在此基礎上編制的土地利用規劃無法適應生態旅游業的形勢發展，無法實現土地資源的優化配置[5]。生態旅游用地規劃作為土地利用規劃體系中的一個專項規劃[6]，是優化生態旅游用地配置的重要手段，因此，本文試圖建立一套完整的生態旅游用地分類體系，為生態旅游用地專項規劃編制打下基礎。

2 概念界定及研究進展

“生態旅游”一詞是由國際自然保護聯盟（IUCN）特別顧問謝貝洛斯·拉斯喀瑞于1983年首次提出的，1990年國際生態旅游協會把其定義為：在一定的自然區域中保護環境并提高當地居民福利的一種旅游行為。可以看出，生態旅游是旅游的一種類型，相應地，生態旅游用地也是旅游用地的一種類型。在張娟對旅游用地定義的基礎上[7]，本文認為生態旅游用地從本質上說是指在地球表層的特定區域，由氣候、地貌、巖石、土壤、植被、水文、地質、人類活動組成的土地生態系統中，凡是具有游憩功能的、可以被生態旅游業所利用的自然、經濟、歷史綜合體。此外，本文從功能的角度，認為生態旅游用地是指可滿足旅游者從出發地到目的地開展食、住、行、游、購、娛活動需要的，具備生態旅游功能的所有土地。由于旅游學科的交叉性和邊緣性，對旅游用地分類的研究還比較薄弱，生態旅游用地的研究更少之又少。從已有的旅游用地分類研究看，旅游規劃的研究者多偏重在旅游景區內部的規劃布局或旅游功能區劃的研究上，而在土地利用總體規劃中,尚沒有出現旅游用地這一類別，僅在土地利用分區和土地用途管制中以復區的形式出現[8]。張娟從旅游用地與全國土地利用分類的關系入手，分析了《風景名勝區規劃規范》中關于旅游用地分類的不足，提出了適應于土地利用規劃的旅游用地分類新體系[7]。蘇琨等結合旅游資源的傳統分類情況，從土地利用分類的角度探討旅游用地在土地利用分類系統中的歸屬情況，并總結了旅游用地在土地資源管理方面的應用[9]。吳郭泉探討了基于生態理念的旅游用地分類方案，采用6大類17小類的二級分類體系，較好地與土地利用規劃做了銜接[8]。徐勤政等以北京市新城規劃為例，提出了旅游用地分類和管制標準的3種思路[10]。目前并沒有學者從生態旅游用地專項規劃編制的角度研究生態旅游用地分類及生態旅游用地分類與土地利用總體規劃中土地規劃用途分類的銜接。

3 生態旅游用地的演變

從1984年發布的《土地利用現狀調查技術規程》中《土地利用現狀分類及含義》，到1989年9月發布的《城鎮地籍調查規程》中《城鎮土地分類及含義》，從1991年發布的《城市用地分類與規劃建設用地標準》，到新的《土地管理法》頒布實施后2002年1月實施的《全國土地分類》①關于印發試行《土地分類》的通知（國土資發［2001］ 255號）。，再到2007年發布的《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2007）國家標準[11]，全國土地分類體系發生了較大的變化，然而這些土地分類體系中都沒有提出旅游用地以及生態旅游用地這個分類，與之相關的土地類型也很有限。

1984年《土地利用現狀分類及含義》中涉及旅游業的用地僅有名勝古跡、風景旅游點、陵園被包括在特殊用地內。1989年《城鎮土地分類及含義》中涉及旅游業的用地增加了博物館、展覽館、影劇院、游樂場、紀念館等歸入文化、體育、娛樂用地，動植物園、公園等歸入綠化用地，突破性地增加了旅游服務設施用地的內容，將賓館、飯店、大廈、游樂園、俱樂部、旅行社、旅游商店等歸入旅游業用地類項，但僅僅是從旅游商業用地的角度出發，缺少了集散、咨詢等服務功能用地。1991年《城市用地分類與規劃建設用地標準》中旅游業用地涵括圖書展覽用地、影劇院用地、游樂用地、休療養用地、文化古跡用地、游憩集會廣場用地、公園等。2002年的《全國土地分類》（試行）中，將旅游用地都劃在建設用地一級類中，共涵蓋商服用地、公用設施用地、公共建筑用地、特殊用地等4個二級類，商業用地、餐飲旅游業用地、其他商服用地、瞻仰景觀休閑用地、文體用地以及墓葬地等6個三級類涉及旅游用地，但存在著涵蓋范圍過大，不能確切說明旅游用地范圍的問題。在2007版《土地利用現狀分類》中，對旅游用地的重視有了進一步體現，共涉及商服用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地等3個一級類，批發零售用地、住宿餐飲用地、商務金融用地、文體娛樂用地、公園與綠地、風景名勝設施用地和殯葬用地等7個二級類。旅游用地的重要組成部分——風景名勝設施用地，僅被歸為公共管理與公共服務用地之中，并且該用地的含義界定：指風景名勝（包括名勝古跡、旅游景點、革命遺址等）景點及管理機構的建筑用地，景區內的其他用地按現狀歸入相應地類。住宿餐飲用地、旅館、度假村、餐廳等歸入商服用地中，文體娛樂用地、公園與綠地、風景名勝設施用地歸入公共管理與公共服務用地，殯葬用地的陵園歸入特殊用地。

從全國土地分類標準的逐步優化可以看出，生態旅游用地逐漸得到重視，土地分類涵蓋生態旅游用地的內容在不斷增多，但仍應看到：生態旅游用地在土地分類中只是很小的一部分，零散地穿插于相關用地之中，僅被歸為二級分類甚至三級分類之中。生態旅游用地仍范圍模糊，尚未有明確的劃定標準，沒有形成一個完整的生態旅游用地分類體系。

4 生態旅游用地分類體系缺失的影響

在本輪土地利用規劃的編制過程中，由于土地規劃用途分類是在“二調”或土地變更調查的基礎上，對地類進行的歸并調整，因此土地規劃用途分類仍舊沒有生態旅游用地概念的出現，耕地、園地、林地、特殊用地等都沒有體現生態旅游用途性質，風景旅游設施用地僅是管理用地，也沒有包括旅游集散中心、咨詢機構、綜合服務機構等新型服務機構,使得國土資源管理部門在“二調”后仍無法掌握最新的生態旅游用地數量，而與生態旅游最密切的旅游部門又沒有能力與精力進行如此大規模的生態旅游用地調查，摸清生態旅游用地的家底，使得生態旅游用地專項規劃無法適應生態旅游用地類型多、面積大的現實，影響其編制的科學性與實效性。

5 生態旅游用地分類體系

5.1 生態旅游用地分類原則

（1）可持續原則：在進行生態旅游用地分類時，綜合考慮生態旅游用地現狀及未來發展方向，把握可持續的原則，體現分類體系自身的可持續性，建立一套可持續、可擴展的分類體系。（2）整體性原則：土地利用系統是多種要素相互聯系、相互制約而結合成的具有特定功能的有機綜合體[12]。生態旅游用地也不例外。應以系統論為指導，遵循整體性原則，統籌劃分生態旅游用地類型。（3）協調性原則：生態旅游用地分類在分類標準和依據上應盡量與《土地利用現狀分類》協調，既與土地分類國家標準相銜接，體現土地主導用途，又突出生態旅游用地的特點和需求。（4）實用性原則：生態旅游用地分類體系具有很強的實踐性，構建生態旅游用地分類體系要遵循實用性原則，力求層次鮮明，通俗易懂、易于判別，便于掌握和應用。（5）科學性原則：在構建生態旅游

用地分類體系時要把握科學性原則，明晰生態旅游用地與其他土地利用類型之間的關系，理順生態旅游用地內部各類型之間的脈絡，并以科學嚴謹的分類方法表達。

表1 生態旅游用地分類體系Tab.1 Classification system of eco-tourism land uses

5.2 生態旅游用地分類體系

在對全國土地分類體系中生態旅游用地存在問題分析的基礎上，結合生態旅游用地用途與土地自然、經濟、社會等屬性，建立了生態旅游用地分類體系。生態旅游用地分類體系采用3級分類（表1），按照生態旅游用地的景觀與服務功能差異分為生態旅游自然景觀用地、生態旅游人文景觀用地和生態旅游服務設施用地3個一級類，在一級類的基礎上，按照生態旅游產品的類型與生態旅游服務的類型進一步細分為10個二級類和26個三級類。其中生態旅游自然景觀用地和生態旅游人文景觀用地是景觀用地，生態旅游服務設施用地是支撐生態旅游發展的服務用地。

生態旅游自然景觀用地是指生態旅游用地中的非建設用地，包括農林旅游用地、水域旅游用地和野外探險旅游用地，主要有耕地、林地、草地及水域水面等類型，這是生態旅游用地中的主要自然景觀用地類型，包括3個二級類和12個三級類。生態旅游人文景觀用地是指生態旅游用地中的建設用地，包括科教文化旅游建設用地、休閑游憩旅游建設用地、衛生醫療旅游建設用地和特色旅游建設用地，主要有博物館、紀念館、廟宇、教堂、鄉村宅基地等類型，這也是生態旅游用地中的主要非自然景觀用地類型，包括4個二級類和8個三級類。生態旅游服務設施用地是指生態旅游用地中用來進行旅游接待和旅游服務的用地，一般是建設用地，包括旅游接待服務用地、旅游基礎設施用地、旅游管理設施用地，主要有賓館、飯店、購物場所、交通用地等類型，這是支撐生態旅游發展的用地類型，包括3個二級類和6個三級類。生態旅游用地分類體系與《土地利用現狀分類》、土地規劃用途分類銜接關系如表2。

表2 生態旅游用地分類體系與《土地利用現狀分類》、土地規劃用途分類銜接Tab.2 The relation between classification system of eco-tourism land uses with other related land planning systems

表2 續

6 結論與討論

本文建立的生態旅游用地分類體系基本包括了所有與生態旅游業相關聯的用地類型，并且重點考慮了生態旅游復合用地的屬性，有利于促進土地節約集約利用，提高土地使用價值，同時為生態旅游用地專項規劃編制打下了基礎。并且分類體系充分考慮了《土地利用現狀分類》、土地規劃用途分類的特點，與其做了充分銜接。

為突出通用性，本分類體系盡可能涵蓋所有與生態旅游發展相關聯的用地類型，滿足生態旅游用地的發展需求；在實用性上，各地還應考慮到區域差異和實際情況，在生態旅游用地規劃編制過程中，要因地制宜，根據區域生態旅游類型進行增減或調整，根據實踐效果進一步完善分類體系。

（References）：

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［2］ 張延毅，董觀志.生態旅游及其可持續發展對策［J］.經濟地理，1997，（6）：108-111.

［3］ 盧云亭.生態旅游與可持續旅游發展［J］.經濟地理，1996，（1）：106-112.

［4］ 王爾康.生態旅游與環境保護［J］.旅游學刊，1998，（2）：14-16.

［5］ 嚴金明.中國土地利用與規劃戰略實證研究［M］.北京：中國大地出版社，2010：10-19.

［6］ 嚴金明.中國土地利用規劃理論、方法、戰略［M］.北京：經濟管理出版社，2010：41-50.

［7］ 張娟.旅游用地分類的探討［J］.資源與產業，2008，（2）：63-68.

［8］ 吳郭泉，王文娜，劉加鳳.基于生態理念的旅游用地分類研究［J］.福建林業科技，2008，（9）：226-231.

［9］ 蘇琨，周勇.旅游用地在土地利用分類系統中的歸屬與應用初探［J］.資源與產業，2008，（6）：97-99.

［10］ 徐勤政，劉魯，彭珂.城鄉規劃視角的旅游用地分類體系研究［J］.旅游學刊，2010，（7）：54-61.

［11］ 中華人民共和國國土資源部.GB/T21010-2007，中華人民共和國國家標準，土地利用現狀分類［S］.北京：中國標準出版社，2007：1-30.

［12］ 嚴金明，劉杰.關于土地利用規劃本質、功能和戰略導向的思考［J］.中國土地科學，2012，（2）：4-9.