完善鄉鎮財政監督的方法研究

◎王 黔 邵 霞

鄉鎮財政貼近一線、貼近群眾，是最基層的一級財政，是財政工作體系的基礎。近年來，隨著國家財政體制改革與發展，各地扎實推進基層財政科學化精細化管理，逐步健全鄉鎮財政監管機制，強化鄉鎮財政監督職能，切實做好各項財稅政策貫徹落實和資金管理使用的監督檢查工作。與此同時，隨著經濟增長強勁，（縣）鎮兩級財力日益擴大，惠農投入也在不斷擴大，鄉鎮財政監管面臨的任務越加繁重。亟須鄉鎮財政監督工作跟進。

一、鄉鎮財政監督存在的問題

筆者經過深入走訪調查，了解到目前基層鄉鎮財政監管工作開展情況總體較好。但在思想認識、職能定位、監督實施、隊伍建設等方面尚存在不少薄弱點，影響和制約了鄉鎮財政監督職能作用的發揮。具體來說，主要表現在以下幾個方面：

（一）對加強鄉鎮財政監督的認識不夠

有的鄉鎮干部誤認為鄉鎮財政所職能主要是組織收入和統籌安排支出，只要做好賬不出錯，反正鄉鎮財政資金少，盤子小，花錢緊，監督不監督無所謂；有的抱著事不關己、高高掛起的消極思想，認為只要做好自己分內業務核算工作，自己把握好自己，監督反而會得罪人、惹人怨，多一事不如少一事。

（二）鄉鎮對財政監督的職責自身定位不準

有的鄉鎮干部錯誤地認為財政監督是上級財政部門的職責，與鄉鎮財政所關系不大。比如，惠農專項補貼資金是上級財政下撥的，這方面的資金應由上級財政部門監管，鄉鎮財政所沒有必要管得太寬。更有少數鄉鎮從地方利益出發，認為能夠取得上級財政補助資金已屬不易，使用上打點擦邊球無所謂，主觀上不愿意接受監督。

（三）少數鄉鎮財政監督實施不到位

財政監督和內部控制制度雖然已經制定，但在實際工作中執行不嚴格，僅僅是“寫在紙上，貼在墻上”。這一問題突出表現在以下三個方面：1、制度形同虛設。如支出審批不能完全做到“一支筆”；“白條”報賬時，有些會計認為，負責人都批了，不敢不報。2、財政票據管理不嚴。行政事業單位結算憑證成為“萬能票據”，比如：計生辦的社會撫養費、村建科的建房押金、集鎮辦的垃圾處理費等等，用行政事業單位結算憑證。導致坐收坐支、部門負責人占用票款等現象多有發生。3、預算編制、執行較隨意。預算編制時估算，預算調整只是形式上報經鄉鎮人代會批準，在執行預算過程中，基本不按批準的預算執行，隨意性較大。例如：招待費居高不下，為了規避預算中的招待費的定額，有的鄉鎮將招待費記入“會務費”、“招商引資”等方面報支。

（四）少數鄉鎮財政隊伍力量配備不足

目前，鄉鎮財政所人員少、工作多、任務重的矛盾較為突出。有的鄉鎮財政所缺編現象嚴重，只有所長和副所長是正式人員，會計人員或從其他部門借用的，或使用臨時人員，導致其管理混亂，缺乏有效的監督制約機制。有些鄉鎮采用“包賬”，由電腦公司代為記賬，由于不懂賬理，出了問題很難處理，資金的來龍去脈也沒有人能解釋清楚。近年來，國家財政資金對“三農”反哺力度不斷加大，大量資金投入到鄉鎮、村、社區和農民手中。發放入戶的財政補貼資金有數十種，名目較多，每項資金都涉及千家萬戶。從登記核實、數據錄入到發放兌付，牽涉的工作量較大，當財政所人員忙不過來時，只能協同或借助鄉鎮有關業務科室、事業單位采集部分數據，導致對部分資金的監管力不從心。例如一次財政檢查中曾經發現，某鄉鎮財政所在發放春節困補資金時，因臨近春節人手緊張，將應該由一折通向500多戶打卡發放的10多萬元資金，改由村會計代領代發，違反了一折通直接支付的管理規定。少數鄉鎮財政所一人兼多個崗位，平時將會計核算業務做好已比較吃緊，客觀上騰不出精力抓好監督。還有的鄉鎮政府在抓中心工作（比如招商、創建、拆遷等）時，經常臨時抽調財政干部去搞突擊，造成財政所工作運轉非常困難，財政監督無人無力過問。

二、改善鄉鎮財政監督工作的方式

針對目前鄉鎮財政監督缺位的問題，筆者認為，如何強化鄉鎮財政監督，可從以下幾方面著手：

（一）進一步提高對鄉鎮財政監督職責的認識

財政管理強調科學化精細化，確立的是以預算編制、預算執行、績效評價、財政監督構成“四位一體”的理念。具體來說，就是把預算編制作為財政科學化精細化管理的根本基礎，把預算執行作為關鍵環節，把績效管理作為重要目標，把財政監督作為有力保障。“四位一體”的四個環節是有機整體、缺一不可。財政資金運行必然離不開財政監督。鄉鎮政府的主要職能是公共服務、社會管理。鄉鎮財政所理財服務與監管兩者不可分割，應將財政監督應寓于財政管理之中。因此，財政監督不是無所謂，而是不可或缺。《會計法》第27條規定，“各單位應當建立健全本單位內部會計監督制度。”2012年2月修訂的 《事業單位財務規則》，新增設“財務監督”一章。強調事業單位應實行事前、事中、事后監督相結合，日常監督與專項監督相結合，并建立健全內部控制制度、經濟責任制度等監督制度，依法接受監督，這體現了對鄉鎮財政管理制度建設及加強鄉鎮財政監督的明確要求。

（二）進一步加強鄉鎮財政資金運

行內部監督

內部監督制度是財政資金運行的穩定器。鄉鎮應進一步完善財政內部管理和控制制度，并嚴格加以執行。按照《會計基礎工作規范》、《財政總預算會計制度》的要求，應落實總預算會計、預算單位會計、財政國庫集中收付中心會計、稽核監督等崗位責任制，確保各崗位運轉嚴謹、高效。按照財政國庫管理和銀行賬戶管理有關規定，加強對國庫單一賬戶、財政專戶、零余額賬戶等的管理。按照國庫集中收付制度規定，規范財政資金收付管理流程，將所有財政資金收付納入信息系統管理中，以實現資金收付各環節之間有效制衡。加強財政所內部監督檢查，實行預算執行動態監控機制，嚴格監督專項轉移支付資金撥付情況和鄉鎮本級財政資金使用情況。在保持相對穩定的基礎上，對會計人員進行定期輪崗。充分發揮專職、兼職財政監督員的作用，對賬戶管理、財政資金管理、會計核算等日常工作實施定期檢查和不定期抽查，不同崗位之間開展業務互查。

（三）進一步完善公示制和抽查巡查制

近年來，涉農類、民生類財政專項補助資金日趨增多，資金面廣量大。積極推行陽光財政，借助社會力量，自覺接受輿論監督，是加強惠農資金監管的有效途徑。根據財政資金的類型和特點，實行分類監管。財政涉農補貼補助資金，全部納入“一折通”平臺管理；鄉鎮本級預算管理的資金，全部納入鄉鎮財政國庫集中收付平臺、會計核算中心平臺管理；建立專項資金監管機制和監管平臺；嚴格專戶管理制度，完善財政直接支付制度。此外，鄉鎮應切實做好有關涉農類、民生類財政專項補助資金公開公示工作，認真貫徹實施相關文件精神，及時、準確、完整地公開有關專項補助的資金項目。內容包括政策依據、資金來源、發放標準、發放形式等，方便群眾查詢。真正做到有關涉農類、民生類財政專項補助資金“分配到哪里、公開到哪里”。鄉鎮財政所應對公開公示的情況記錄保存，建立檔案備查。

此外，鄉鎮財政所應發揮就地就近監管優勢，根據職責范圍，加強抽查或巡查，準確掌握有關涉農類、民生類財政專項補助資金的發放情況、財務管理情況，針對公開公示和抽查發現的問題，及時抓好整改并向上級財政部門報告相關情況。上級財政部門可重點選擇部分資金進行抽查巡查，發現問題及時反饋鄉鎮并嚴肅依法依規處理。

（四）探索試行特邀鄉鎮財政監督檢查員制度

鄉鎮財政資金重點投入在農業、水利、村莊建設和社會保障等各個方面。如何強化監管，財政所了解和掌握的資金使用信息往往狹隘、有限，從而制約了監督檢查的深入開展。加之鄉鎮政府職能科室、基層站所自身都具有一定程度的監管職能。為進一步增強鄉鎮財政監管合力，構建鄉鎮財政資金安全防護網絡，形成多方參與、齊抓共管的良好格局，可探索試行特邀鄉鎮財政監督檢查員制度。鄉鎮黨委政府可明確由財政所牽頭，從鄉鎮機關科室、基層站所中，如鎮紀委、審計所、民政科、經濟服務中心、水利站等，以及市、鎮兩級人大代表中，擇優聘請部分德才兼備的同志為特邀財政監督檢查員，充分發揮他們開展農村經濟業務頻繁、掌握資金使用情況較多的優勢，充分利用他們積極宣傳財政法律法規和政策，自覺維護財經紀律；及時反饋群眾意見和建議，反映與鄉鎮財政工作有直接聯系的社會熱點和群眾關注的焦點問題，提出改進財政監督工作的意見和建議；協助財政所就相關監督檢查事項開展工作。從而進一步提高鄉鎮財政監督檢查的綜合效能。

（五）扎實開展對鄉鎮財政收支監督檢查

深入貫徹實施 《財政部門內部監督檢查辦法》，財政部門應加大力度，綜合運用日常監督和重點檢查方式，加強對鄉鎮財政所的業務監督檢查與指導。其中對鄉鎮財政所派駐檢查組實地檢查實行“兩年一查”的方式。結合近年檢查出的共性問題，可重點關注以下方面。

1、鄉鎮預算編制、預算執行情況。

提高預算編制的完整性、科學性和統一性；預算編制從單位開始，逐級編報；健全預算執行機制，強化預算約束。

2、鄉鎮財政國庫集中收付運行情況。深入推進鄉鎮財政國庫集中收付制度改革，全面建立規范的國庫集中收付運行機制。

3、政府經費支出情況。嚴格支付方式和支付程序，嚴格內控制度，加強關鍵崗位、關鍵環節的風險控制，嚴禁坐收坐支及違規大額提現等情況。

4、行政事業單位財務核算和資產管理情況。嚴格執行財政總預算會計制度、行政事業單位會計制度，按照會計基礎工作規范化的要求，統一會計賬簿設置，規范科目使用，規范會計核算；制定鄉鎮行政事業單位各類資產的購置審批制度、資產采購制度、使用管理制度、資產處置和報廢審批制度、資產管理崗位職責制度等，規范和加強單位內部的資產管理工作。通過有針對性地重點檢查，準確查找出管理中的不足和問題，及時給予業務輔導，促進鄉鎮財政所提高規范化管理水平。

（六）著力提升鄉鎮財政干部隊伍建設水平

加強鄉鎮財政監督工作，必須緊緊依靠財政干部，為此，必須切實加強隊伍建設，合理確定鄉鎮財政所的規模、人員編制，配齊配足力量以確保財政所工作的正常運行。要采取有效措施，切實解決好機構、崗位不健全或不符合依法行政要求、人員偏少和結構老化等問題。同時，鄉鎮政府要統籌安排，在財政所人手緊張的情況下，減少崗位外的任務分派，減少財政干部外借，確保有足夠的精力做好本職業務工作。對于人員緊缺的財政所，鄉鎮政府可從機關公務員、事業單位在編人員中統籌調劑財經專業、工作作風扎實的同志，安排到財政所工作。上級財政部門應高度重視鄉鎮財政所建設，爭取編制管理部門的理解和支持，安排召錄部分公務員充實到鄉鎮財政隊伍中。

為適應新情況、新任務，要大力提升財政干部的能力與素質。財政部門應經常組織專題培訓、參觀交流、業務研討、案例分析等活動。多途徑、多形式，提高鄉鎮財政干部的財政業務水平和法治理念。重點強化近年來鄉鎮預算管理、國庫收付改革、政府采購、資產管理、農村社保、財政支農、農橋建設、鄉鎮財政就地就近監管、財政信息公開、廉政建設及作風建設等方面新內容新業務，幫助鄉鎮財政干部提高業務本領，筑牢思想防線，確保財政干部和財政資金“雙安全”。